II SA/Gl 377/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.B., Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] J. i Z.B. zwrócili się do Prezydenta B. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o część mieszkalną na działce nr [...] przy ul. [...], obok nr [...]. Podali, że ich własność stanowią także działka nr [...] oraz [...], w stosunku do której prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia. Podali, że połączenie z ulicą [...] nieruchomość posiada przez drogę ujawnioną na mapach geodezyjnych. Z akt sprawy wynika, że działka [...] połączona z ulicą [...] stanowi własność gminy B. i oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem dr. Działki: [...] i [...] stanowią własność wnioskodawców, zaś działka nr [...], na której częściowo położony jest budynek gospodarczy wnioskodawców oraz działka [...] są oznaczone w ewidencji jako drogi i stanowią dojazd do ul. [...], łącząc się z działką [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o część mieszkalną, zaplanowanej do realizacji na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu zauważono, że dla terenu na którym położona jest nieruchomość objęta inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Podano, że inwestorzy zostali powiadomieni o zamiarze wydania decyzji odmownej oraz o możliwości zapoznania się z uzasadnieniem takiej decyzji, jak również zapoznani z analizą graficzną i materiałem zdjęciowym. Wskazano, że obszar analizowany został przedstawiony na kopii mapy zasadniczej i wyznaczony jako [...] frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż [...] m. Następnie podano, że [...] szerokości działki przedmiotowej wynosi [...] m, a [...] szerokości frontu działek [...], [...] i [...] [...] m. Działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie [...]. Podano, że: od strony [...] parcela nie jest zabudowana, od strony [...] parcela zabudowana budynkiem mieszkalnym [...], od strony [...] działka zabudowana zabudową [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...] znajduje się budynek [...], z dojazdem do sięgacza ul. [...] przez działki [...] i [...]. Pozostałe dwa budynki od strony [...] znajdują się przy ul. [...] Od strony [...] działka zabudowana jednym budynkiem [...], dostępnym od ul. [...]. Do działki prowadzi droga nieutwardzona, działka [...], po której przebiega, posiada w przewężeniach szerokość [...] m a sama droga ok. [...] m. Dojazd ten obsługuje obecnie [...] budynki mieszkalne, jeden gospodarczy i [...] parcele rolne. Istniejąca droga nie spełnia zatem warunków § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Decyzja o warunkach zabudowy winna zaś pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi, do których należą warunki techniczne dla budynków, oraz honorować interesy osób trzecich. Istniejącą drogą dojeżdżają mieszkańcy posesji [...] i [...], układ komunikacyjny jest przestarzały i generowanie nowej komunikacji samochodowej powoduje znaczne zagrożenie bezpieczeństwa, zwłaszcza mieszkańców kamienicy nr [...]. W pobliżu działki przebiega [...], natomiast brak jest przewodów i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych i gazowych. Reasumując uznano, że działka nie spełnia warunków art. 61 pkt 1,2,3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania terenu, działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia a inwestycja naruszałaby interesy osób trzecich. W złożonym odwołaniu J. i Z.B. wnieśli o zmianę decyzji organu I instancji. Podali, że dla ustalenia wielkości terenu analizowanego należało przyjąć [...] frontowego ogrodzenia działki, a nie tylko odcinek ogrodzenia na długości jednej z parcel. Wówczas w analizowanym obszarze znalazłyby się dwa budynki mieszkalne, nr [...] i [...], mające taki sam dostęp do drogi publicznej, co pozwoliłoby ustalenie warunków dobrego sąsiedztwa. Warunek uzbrojenia terenu jest możliwy do spełnienia, albowiem możliwe jest doprowadzenie mediów. Zarzut, że istniejąca droga nie spełnia parametrów drogi publicznej nie może być kierowany do jej użytkowników, albowiem nie są oni jej właścicielami ani administratorami. Nadto zauważono, że dostęp do drogi publicznej nie musi odbywać się po drodze spełniającej jakieś szczególne wymagania, może to być także dojazd poprzez ustanowioną służebność drogową. Za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia interesu osób trzecich, podkreślono także, że organ winien uwzględnić, że inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w aktach znajduje się analiza uwarunkowań przestrzennych w formie opisowej i graficznej, w tym dokumentacja fotograficzna, przedstawiające sposób zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Dowody te potwierdzają prawidłowość stanowiska organu I instancji. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby nowa zabudowa była dostosowana do zabudowy już istniejącej w danym miejscu. Działką sąsiednią jest natomiast działka położna w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. W odniesieniu do zarzutu skarżących, dotyczącego ograniczenia swobody wykonywania prawa własności podano, że korzystanie przez właściciela z rzeczy nie jest w pełni swobodne, gdyż ustalenia planu, a w jego braku, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, kształtują wraz z innymi przepisami, wykonywanie prawa własności. Stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego, albowiem wniosek dotyczył jednej konkretnej działki. Znajdujące się w okolicy budynki mieszkalne położone są poza granicami obszaru i dostępne nie ze spornej drogi, lecz z ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej nie może być tylko faktyczny, lecz prawny, co oznacza, iż musi spełniać wymagania określonych przepisów, w przypadku braku dostępu bezpośredniego, inwestor winien posiadać zgodę właściciela drogi wewnętrznej lub dokument ustanowienia służebności drogi koniecznej. Wnioskodawcy nie mają prawnie zagwarantowanej możliwości korzystania z drogi dojazdowej, nie spełnia ona również standardów technicznych. W braku uzbrojenia terenu, wykonanie takiego uzbrojenia winno być zagwarantowane poprzez umowę zawartą z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W skardze do sądu administracyjnego J. i Z.B. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu wyjaśnili, że kupili działkę, która do roku [...] była oznaczona numerem [...]. W wyniku zniesienia współwłasności działka ta została podzielona na trzy parcele o numerach: [...], [...] oraz [...]. Działka budowlane składa się zatem z trzech parcel. Planowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku położonego na parceli [...] i częściowo na parceli [...] oraz dobudowie na parceli [...], co wynika z mapy. Szerokość frontu wynosi zatem ok. [...] m, a promień obszaru analizowanego winien wynosić co najmniej [...] m. W ten sposób w obszarze tym znajdą się budynki [...], które mają dostęp do drogi publicznej w taki sam sposób jak planowana inwestycja. Brak jest też w ocenie skarżących podstaw do zawierania umów z dostawcami mediów na etapie ustalania warunków zabudowy. Istniejąca infrastruktura jest wystarczająca dla planowanej inwestycji. Za błędne uznano stanowisko organów w kwestii dostępu parceli do drogi publicznej. Podniesiono, że przez drogę wewnętrzną działka ma dostęp do ulicy [...]. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dotyczy etapu projektowania budynków, a nie etapu ustalania warunków zabudowy. Nadto istniejąca droga ma szerokość [...] m, czego organ nie zweryfikował w toku postępowania. Za bezpodstawny uznano również argument o naruszeniu interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W oparciu o akta sprawy można stwierdzić, że w badanym przypadku projekt taki nie został sporządzony. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek śladów świadczących o powierzeniu uprawnionej osobie sporządzenia projektu decyzji. Nie została także sporządzona analiza słowna i graficzna wydzielonego obszaru analizowanego. Jako załącznik do decyzji została wymieniona część graficzna analizy uwarunkowań przestrzennych. Załącznik ten nie jest jednak sporządzony na kopii wymaganego rodzaju mapy, opatrzonej stosownymi adnotacjami. W aktach znajduje się co prawda kopia mapy w skali 1 :1000, opatrzona klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Część graficzna analizy nie została jednak sporządzona na tak opisanej kopii mapy, lecz na egzemplarzu pozbawionym wymaganych adnotacji. Nadto na rysunku tym są zaznaczone dwa obszary o różnych wielkościach, obejmujące w efekcie różne działki sąsiednie. Części słownej analizy w ogóle nie sporządzono, brak jest jej śladu w aktach, nie zawiera informacji o niej również wykaz załączników do decyzji. Za elementy analizy nie mogą być uznane znajdujące się w aktach zdjęcia i wydruki. W takiej sytuacji należy uznać że wnioski przyjęte przez organy obu instancji są co najmniej przedwczesne, skoro nie został ani jednoznacznie i w sposób wymagany przez prawo wyznaczony obszar analizowany, jak również nie została przeprowadzona szczegółowa analiza cech tego obszaru. Dopiero usunięcie tych wad i sporządzenie projektu decyzji przez uprawnioną osobę otwiera drogę do oceny zgodności zamierzonej inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym i przepisami prawa. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.