II SA/Gl 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązków związanych z oceną stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej u.p.e.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. dalej p.b.), postanowił pozostawić zarzuty wniesione przez B. B. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. bez rozpoznania i umorzył postępowanie dotyczące wniesionych zarzutów przez B. B. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego ze względu na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r., wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. doręczono zobowiązanej w dniu 13 grudnia 2016 r., a zatem termin wniesienia zarzutów upływał z dniem 20 grudnia 2016 r. Skarżąca wniosła je 23 stycznia 2017 r. pismem z dn. 16 stycznia 2017 r., czyli po upływie ponad miesiąca od ustawowego siedmiodniowego terminu przewidzianego na zgłaszanie zarzutów określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W tytule wykonawczym pouczono zobowiązaną o przysługującym prawie zgłoszenia w terminie 7 dni do organu egzekucyjnego zarzutów. Czynność zgłoszenia zarzutów po upływie ww. terminu organ egzekucyjny uznał za bezskuteczną i umorzył postępowanie w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik B. B., zaskarżając je w całości. Podniesiono, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, a to z uwagi na fakt, iż w tej samej sprawie zapadło już postanowienie z dnia [...] roku, nr [...]. Wniesiono o uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] roku jako bezprzedmiotowego oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanej o przysługującym prawie zgłoszenia w terminie 7 dni do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Bez wątpienia zobowiązana uczyniła to z uchybieniem terminu wskazanego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego wzruszenia. Pozostałe zarzuty i twierdzenia strony Skarżącej pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie WINB złożyła B. B., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 p.b., poprzez skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że adresatami decyzji są - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Nie można wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. W przedmiotowej sprawie B. B. nie może być zakwalifikowana do żadnej z powyższych grup, ponieważ nie jest właścicielem (przymiot ten utraciła w dniu [...] r.), ani użytkownikiem wieczystym, ani inną osobą faktycznie zajmującą się zarządzaniem budynkiem. W tym stanie rzeczy skarżąca nie powinna być adresatem przedmiotowego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, więc sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [do 2003 r.] w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA/Ka 1434/96, LEX nr 60849). W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy). Wg art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany może w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, także co do wadliwego określenia osoby zobowiązanego (art. 33 §1 pkt 4 u.p.e.a.). W sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu, przepisy u.p.e.a. nie regulują wprost tego zagadnienia. W przepisie art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". W związku z powyższym powstaje pytanie, jaką formę winno przybrać rozstrzygniecie organu w sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną po upływie ustawowego terminu? Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej mierze jednolite i zarysowało się w nim kilka poglądów. W razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznają, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 361/08) bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 443/08) albo też umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 712/99, LEX nr 44897) bądź nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 19/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 290/11). Również prezentowany jest pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien odmówić wszczęcia postepowania (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 843/14; WSA w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 354/17). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie istotne jest, aby w przypadku wniesienia zarzutów po terminie wydane rozstrzygnięcie uwzględniało podstawową zasadę, iż uchybienie terminu skutkuje odmową ich merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. Jednocześnie organy prawidłowo przyjęły, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały złożone po upływie terminu, wynikającego z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W ocenie Sądu treść uzasadnienia wydanego postanowienia wskazuje na to, że organ egzekucyjny respektował zasadę, zgodnie z którą uchybienie terminu do wniesienia zarzutów, przy jednoczesnym braku wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, powoduje jej bezskuteczność. Dlatego forma rozstrzygnięcia mogła zostać zaakceptowana. Z powyższych powodów argumentacja skargi nie mogła zostać uwzględniona, pierwszorzędne znaczenie ma bowiem terminowość podejmowanych czynności przez stronę. Dopiero zachowanie wymagań w tym względzie może prowadzić do merytorycznej analizy zarzutów. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.