II SA/Gl 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...)., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Inspektor Celny nałożył na M. S. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd do drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m.in. art. 42, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 1.1.1. i pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy i wreszcie przepis intertemporalny zamieszczony w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 180, poz. 1497 ). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych w B. na drodze krajowej [...] zatrzymali do kontroli należący do M. S. samochód ciężarowy [...]. Kierujący tym samochodem R. B. podał, że jest zatrudniony na umowę zlecenia w firmie M. S. zajmującej się hurtem szkła, a brykiety przewożone przez niego na zlecenie właściciela stanowią produkcję uboczną firmy. Kierowca nie posiadał w czasie kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jak i dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. W toku postępowania organ ustalił, że M. S. prowadzi w oparciu o wpis do ewidencji działalność gospodarczą polegającą na handlu hurtowym materiałami budowlanymi i wyposażenia sanitarnego pod nazwą Produkcja – Usługi – Handel "[...]". Przedsiębiorca nie występował jednak o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, ani też o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. W oświadczeniu złożonym organowi M. S. podał, że R. B. nie był zatrudniony na umowę zlecenia, a w dniu kontroli kierował samochodem przedsiębiorcy grzecznościowo. Podniósł także, że jest rolnikiem, a zatem nie miał obowiązku posiadania zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Jak się okazało prowadzi on zarejestrowane gospodarstwo rolne, jednak z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wymierzył M. S. wymienioną na wstępie karę pieniężną. Od decyzji tej ukarany zgodnie z zamieszczonym w niej pouczeniem wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 70 ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) przez uznanie Dyrektora Izby Celnej organem właściwym w sprawach dotyczących transportu drogowego, a także z obrazą art. 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy o transporcie drogowym, albowiem przewóz drogowy był wykonywany w ramach czynności dotyczących prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego i nie było to związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Ponadto odwołujący się zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 40 i art. 42 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i art. 80 tej ustawy. W oparciu o podniesione zarzuty M. S. domagał się unieważnienia decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., względnie zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia organ podał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej. W obszernym uzasadnieniu podtrzymywane zostało w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu braku po stronie Dyrektora Izby Celnej legitymacji do prowadzenia przedmiotowego postępowania, organ wskazał na przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) zgodnie, z którym do zadań służby celnej należy nie tylko realizacja polityki celnej państwa w zakresie dotyczącym wywozu i przywozu towarów, ale także wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych. Wśród tych przepisów wskazać należy art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, który uprawnia funkcjonariuszy organów celnych do prowadzenia kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy. Oznacza to, że uprawnienia do kontroli posiadają zarówno funkcjonariusze działający z upoważnienia dyrektorów izb celnych, jak i naczelników urzędów celnych w zależności od tego, który z organów dokonuje kontroli, a zgodnie z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzania kontroli. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał także prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych w oparciu, o które podjęte zostało zaskarżone orzeczenie. Zauważył, że skoro w czasie kontroli odwołujący się był przedsiębiorcą, a pojazd nie był prowadzony przez niego ani jego pracownika to brak było podstaw do przyjęcia, że przejazd był wykonywany na potrzeby własne. Zdaniem organu brak było także podstaw do zastosowania w sprawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, bowiem przepis ten wyłącza stosowanie tej ustawy do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a ukarany prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą. Nie można było również zakwalifikować wykonywanego przez odwołującego się przewozu brykietów węglowych do niezarobkowego przewozu drogowego na potrzeby własne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. powtórzył wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W żądaniach skargi domagał się unieważnienia decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. i poprzedzającej ją decyzji, względnie zmiany obu tych decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – delej p.p.s.a.) Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Przez właściwość organu administracji należy rozumieć jego zdolność prawną do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość organów administracji musi być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność, bowiem przepisy o właściwości są bezwzględnie obowiązujące, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości wynika z art. 19 k.p.a., a treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się ją według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. ( I OW 262/2005 [w:] LEX nr 194884 ), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [ w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w Katowicach. W podstawie prawnej decyzji obu instancji wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Nadto, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej w K. oparł na art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Prawo celne stanowiącego, ze dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć również należy, iż stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy dyrektor izby celnej jest także organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się jednak do postępowań celnych, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym. Także na gruncie stanowiącej akt prawa ustrojowego administracji celnej ustawy o Służbie Celnej brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów tej służby do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi – rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych ( pkt 3 ) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych ( pkt 4 ). Z przepisów tych wynika zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji ( organem odwoławczym ) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1b w pkt 4 tej ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Tym samym skoro nie ulega wątpliwości, że sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną lecz sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle przytoczonych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej ( ust. 1 ), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust.1a ). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego winny podejmować dwa różne ( inne ) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem II instancji. Powyższe ustalenia z wcześniej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania ( art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym ). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej ( pkt 8 załącznika do tej ustawy ). Stosownie do art. 6 tej ustawy indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zaś niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Dodatkowo potwierdza to wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach wchodzących w zakres działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionymi do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma bowiem charakter dwuinstancyjny, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika ona wprost z art. 78 Konstytucji R.P. w świetle, którego każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1573/01, [w:] LEX nr 82685 ). Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ), jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88, [w:] ONSA 1989/1/36 ). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej. Przywołany przepis, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. ( III ARN 17/1991 [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108 ), nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającą ją decyzję tego organu. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w K. zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają zaś wprost z przeprowadzonych rozważań Sądu, a zatem sprawa winna zostać przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu. su.