II SA/Gl 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. C., I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zwolnienia od kosztów rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Burmistrz Miasta O. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , wydanym na podstawie art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku I. i E. C. odmówił wnioskodawcom zwolnienia z kosztów rozgraniczenia nieruchomości położonych w O. (powiat [...] ) przy ul. gen. [...] (dawniej: przy ul. [...] ) obręb [...] km. [...] , stanowiących działki nr 1, 2 i 3 względem działek o numerach: 4, 4, 6, 7, 8, 9, 10, zakończonej decyzją Burmistrza Miasta O. z dn. [...] r., nr [...] , które na mocy postanowienia nr z dnia [...] r. I. i E. C. byli zobowiązani uiścić do dnia [...] r. w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wnioskodawcy nie dołożyli staranności, aby udowodnić "niewątpliwą niemożność" poniesienia przez nich kosztów związanych z tokiem postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie okazali dowodów przedstawiających swoją sytuację materialną, rodzinną ani zdrowotną, z której wynikałoby, aby nie byli w stanie ponieść kosztów postępowania. Koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu, ponieważ od złożenia wniosku i wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia w trybie administracyjnym z reguły upływa dłuższy okres czasu, pozwalający na przygotowanie się do uiszczenia kosztów. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...] ) podjętym w trybie art. 59 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (zwane dalej SKO), w ustosunkowaniu się do wniosku zawartego w piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r., odmówiło I. i E. C. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. I. i E. C. złożyli następnie pismo z dnia [...] r. zatytułowane "skarga", wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Powołali się na swoją sytuację materialną i finansową. Nie zgadzają się też z wynikami postępowania rozgraniczeniowego. SKO postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., w związku z treścią pisma z dnia [...] r. odnoszącego się do postanowienia Burmistrza Miasta O. wydanego dnia [...] r., odmówiło stwierdzenia nieważności w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotem weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nie jest ponowne badanie sprawy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego lecz sprawdzenie, czy postanowienie odmawiające zwolnienia z tych kosztów jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, iż nie może oceniać dokumentów przedstawianych aktualnie przez małżonków C. , mających przemawiać za zwolnieniem z kosztów (w szczególności faktur wystawionych po [...] r.), gdyż takich ocen można dokonywać jedynie w postępowaniu w sprawie zwolnienia z kosztów postępowania, względnie we wznowionym postępowaniu w sprawie zwolnienia z kosztów postępowania, a nie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego zwolnienia z kosztów. Końcowo organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] r. nie jest dotknięte kwalifikowanymi wadami określonymi art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji konieczna stała się odmowa stwierdzenia jego nieważności. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli I. i E. C. zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili niewłaściwe rozpoznanie sprawy i ich zarzutów składanych w zażaleniach do postanowienia Burmistrza Miasta O. . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Ponadto organ zauważył, że wydając postanowienie z dnia [...] r. nie rozpoznawał jakichkolwiek zażaleń, gdyż w postanowieniu tym weryfikowano jedynie prawidłowość postanowienia z dnia [...] r. w trybie stwierdzenia nieważności. Co więcej, żadne ze stwierdzeń Skarżących nie określa na czym polega naruszenie prawa lub ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na mocy art. 126 k.p.a. powyższą regulację stosuje się także do postanowień. Sąd nie stwierdził, by zachodziła którakolwiek z powyższych przesłanek, na takie nie wskazują również sami skarżący, negując jedynie zasadność obciążenia ich kosztami rozgraniczenia nieruchomości. Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości rozstrzygnięć, wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy dotknięte zostało w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa (aczkolwiek każdy przepis procesowi wykładni podlega, bowiem chodzi o zrekonstruowanie normy, zatem Sąd w niniejszym składzie odrzuca koncepcję clara non sunt interpretanda – "nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne"). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie go, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). Taka sytuacja nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do 156 k.p.a., LEX-el.). Skarżący winni podnosić więc swoje zarzuty w zażaleniu od postanowienia w sprawie kosztów postępowania. Mieli możliwość zaskarżenia go w terminie, czego nie uczynili. Ma rację SKO, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy już zakończonej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia aktu w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania wydanego rozstrzygnięcia za nieważne. Zostało ono szeroko uzasadnione i ma swoje podstawy z zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przepisach. Zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez strony, a nie ze środków publicznych. Rozgraniczenie jest bowiem prowadzone w interesie właścicieli nieruchomości. Zwolnienie z kosztów ma z kolei charakter uznaniowy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 156 §1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.