II SA/Gl 380/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 05 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę Po rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] r. decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...] z up. Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu, obejmującego działkę nr A, obręb [...] w C. przy Al. A, dla inwestycji polegającej na budowie [...] sztuk urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem do umieszczenia [...] tablic reklamowych o wymiarach [...] x [...] m. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji po przeprowadzeniu analizy możliwości lokalizacji urządzeń reklamowych stwierdził, iż nie zostały spełnione warunki: 1) z § 13 ust. 5 i § 57 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, 2) z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./, 3) zamierzenie koliduje z ciepłociągiem i komorą ciepłowniczą, uniemożliwiając dostęp do tych urządzeń. W odwołaniu od decyzji odmownej M. K. zarzucił, iż wniosek rozpoznano na gruncie przepisów dla inwestycji celu publicznego, do których nie jest zaliczana projektowana inwestycja, a ponadto, wadliwie przyjęto, iż planowana inwestycja pociąga za sobą zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, projektowana inwestycja stanowi budowlę, na realizację której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę po uprzednim ustaleniu warunków zabudowy terenu. W niniejszej sprawie inwestycja narusza jednak wymogi Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. Projektowane maszty reklamowe winny być posadowione w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku sąsiedniego zgodnie z wymogiem z § 12 ust. 5 rozp. MI, zaś warunek ten nie może być zachowany z uwagi na wymiary działki, która jest węższa, niż dopuszczalna odległość posadowienia masztu reklamowego. Zdaniem organu, sprzeczne z przepisami byłoby również usytuowanie urządzeń na istniejącym ciepłociągu i komorze ciepłowniczej. Z uwagi na parametry działki inwestora, nie jest też możliwe zachowanie odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaliczonej do dróg krajowych. Stąd też organ odwoławczy stwierdził, iż zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Nadto w ocenie organu, kwestia zgodności wybudowania obiektu na działce sąsiedniej z przepisami prawa nie należy do jego kompetencji. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem: 1) art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) § 13 ust. 5 rozp. MI, 3) art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, 4) jego słusznego interesu. Skarżący podtrzymał też stanowisko, iż błędnie zakwalifikowano jego zamierzenie do kategorii inwestycji celu publicznego i jego zdaniem, w ogóle nie było wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jako że inwestycja polega na montażu słupów reklamowych i nie będzie oddziaływała szkodliwie na środowisko. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając, iż zarządca drogi pismem z dnia [...] 2004 r. stwierdził, iż projektowane urządzenia reklamowe muszą zostać umieszczone w odległości 10 m od krawędzi jezdni – Al. A, zaś zachowanie tego wymogu nie jest możliwe z uwagi na parametry działki inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo uznały bowiem organy obydwu instancji, iż sporne zamierzenie inwestycyjne, określone we wniosku z dnia [...] 2003 r. wymagało ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy terenu, o wydanie której skarżący wszak sam wystąpił, negując jednak w skardze konieczność jej wydania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, działka nr ewid. A k.m. [...] w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego położona była na obszarze, na którym wówczas obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r. zmieniony uchwałą Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. /Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r./. Inwestycja, polegająca na budowie [...] sztuk urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, co jest oczywiste. Stanowi jednak zmianę sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ jako że chodzi o budowę obiektu budowlanego, a nie o roboty montażowe, jak podano w skardze. Stąd też zgodnie z art. 86 tej ustawy, wymagane było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w dacie wszczęcia postępowania obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Plan ten zachował jednak moc do dnia 31 grudnia 2003 r. /art. 87 ust. 3 cyt. ustawy/. Skoro złożony przez skarżącego wniosek nie został rozpoznany do dnia utraty mocy planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało nastąpić zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie nakazuje zaś odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 – 5, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy /w brzmieniu z daty orzekania przez organy administracji obydwu instancji/. Chybiony jest zatem zarzut skargi, iż błędnie zaliczono sporne zamierzenie do inwestycji celu publicznego, bowiem mimo braku takiego charakteru, wymienione wyżej przepisy, dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, winny znaleźć odpowiednie zastosowanie przy rozpoznaniu wniosku skarżącego. Zatem z mocy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, w niniejszym postępowaniu wymagane było dokonanie analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nadto, zgodnie z art. 54 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jako że obszar inwestycji przylega do pasa drogowego. W świetle art. 51 ust. 5 ustawy, uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Jednakże w niniejszej sprawie tryb ten nie mógł mieć zastosowania, jako że organ właściwy do rozpoznania wniosku jest równocześnie zarządcą drogi, a zatem nie chodzi o inne organy, o których mowa w art. 106 § 1 kpa. Jak wyjaśniono w motywach decyzji organu I instancji, działka inwestora przylega do drogi publicznej, Al. A, zaliczonej do kategorii dróg krajowych /rozp. RM z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich /Dz.U. Nr 160, poz. 1071 z 1999 r./. Zarządcą dróg krajowych w granicach miast na prawach powiatu jest zaś z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2096 ze zm./, prezydent miasta. Fakt, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi oraz upoważnić pracowników do załatwiania w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji administracyjnych /art. 21 ust. 1 i ust. 1a cyt. ustawy/, nie oznacza, iż zarząd drogi jest innym organem współdziałającym w ramach art. 106 kpa, w sytuacji gdy zarządcą drogi jest równocześnie organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem nie zachodził przypadek uzgodnienia decyzji w drodze postanowienia zarządcy drogi. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK 26/00, ONSA 2001/4/153. Stąd też pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] 2004 r. co do wymogu zachowania odległości 10 m od krawędzi jezdni /k. [...] akt adm./, nie stanowiło uzgodnienia w trybie art. 106 kpa i nie miało waloru wiążącego dla organu załatwiającego sprawę. Jednakże organ ten władny był uwzględnić stanowisko zarządu drogi. Wskazać też przyjdzie, iż zarządca drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi krajowej /art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych/, lecz działa wówczas na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie uzyskał zgody na zbliżenie do drogi krajowej. Wymiary jego działki /[...] m x [...] – [...] m/, w żadnym wypadku nie pozwalają na zachowanie wymogu ustawowego. Skoro ocena podstaw do odstąpienia od warunku określonego w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, należy do sfery uznania administracyjnego, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 tej ustawy. Już tylko z tej przyczyny stwierdzić należało, iż sporne zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, co wykluczało prawną możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aczkolwiek zachodzi wątpliwość co do możliwości badania na tym etapie zachowania wymogów techniczno-budowlanych, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ z uwagi na możliwość odstępstwa od tych przepisów w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, co należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, przyjąć należało w tej sytuacji, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały już żadnego znaczenia dalsze zarzuty skargi. Niezależnie bowiem od faktu, czy sporna inwestycja spełnia wymogi z § 13 ust. 5 rozp. MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, wymiary działki inwestora nie pozwalają na spełnienie wymogu z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy braku zgody zarządcy drogi na usytuowanie budowli w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni. W konsekwencji, przyjąć należało, iż nieruchomość inwestora nie ma w ogóle waloru działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi jej wielkość. Podobnie, nieistotny w sprawie jest zarzut naruszenia słusznego interesu skarżącego. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w razie zgodności z przepisami odrębnymi. W razie kolizji z przepisami szczególnymi, interes właściciela nieruchomości nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniosku. Zgodność zabudowy na działkach sąsiednich z wymogami prawa budowlanego nie podlega zaś badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.