II SA/Gl 380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi G. T. i Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N.z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. H. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...]. We wniosku podał, że zamierzonym obiektem budowlanym będą budynki parterowe z poddaszem mieszkalnym wraz z budynkiem gospodarczym. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym, garażem oraz szambem wybieralnym, przewidziany do realizacji w G. na działce nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1 i ust. 2 , art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 4 art. 63 ust 2 i ust. 4 art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów uwzględniono wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a mianowicie konieczność zapewnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. Określono usytuowanie budynku z nieprzekraczalną linią zabudowy, jego wysokość, wielkość i szerokość elewacji frontowej. Ustalono warunki obsługi obiektu w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego. W krótkim uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wszczętego postępowania w tym zakresie, po przeprowadzeniu analizy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy, ustalono jak powyżej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. i Z. T. – właściciele sąsiednich nieruchomości- wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy i odmowę ustalenia tych warunków. Wskazali, przywołując art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest jednie w przypadku gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z zapisem art. 2 pkt 14 przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie odwołujących, w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym doszło do istotnych naruszeń przepisów procedury administracyjnej, a to poprzez brak wyjaśnienia czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i na jakiej podstawie. Organ rozpatrujący sprawę ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. Tymczasem z dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że dostęp do drogi publicznej w przypadku tej działki prowadzi jedynie przez prywatną drogę wnoszących odwołanie. Dlatego też zachodzi podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną decyzję Wójta Gminy N. utrzymało w mocy, powołując w podstawie prawnej art., 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu niższej instancji, iż decyzja zgodna jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. Wykonana w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna, wykonana przez uprawnioną osobę, wykazała, że spełnione zostały w sprawie łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy w zakresie kontynuowania funkcji, kształtowania linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów oraz wysokości budynków. Zgromadzony w sprawie materiał wykazał ponadto, że działka [...], na której przewidziana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Wobec faktu położenia terenu inwestycji w obszarze Parku Krajobrazowego [...]- decyzję w stosownym trybie uzgodniono z Wojewodą [...] (postanowienie z dnia [...]r.). Odnośnie zarzutu, zgłoszonego w odwołaniu, o rzekomym braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium wskazało, że kwestionowana droga [...], uchwałą Rady Gminy N., zaliczona została do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czyli jest to droga publiczna, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym także wnioskodawca. W ocenie Kolegium nie było przeszkód faktycznych i prawnych dla wydania pozytywnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. i Z. T. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że są współwłaścicielami działek [...],[...] i [...] sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji i nie zgadzając się z na ustalenie warunków tej inwestycji, wnieśli o udzielnie odmowy ich ustalenia. Podkreślili, że przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło w sposób dostateczny, czy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i na jakiej podstawie. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej. Nie przedstawiono jednak żadnej mapy, ograniczając się tylko do zaświadczenia. Nie uwzględniono tym samym własności skarżących, z której nie zostali oni wywłaszczeni. Skarżący nie kwestionując, iż droga [...] jest drogą publiczną, dodali, że nie ma podstaw, aby w części do nich należących nieruchomości uznać ją za własność gminy. Ich nieruchomość nie stała się własnością gminy, a granice nadal przebiegają w taki sposób jak zaprezentowali na załączonej do skargi mapie. W takich okolicznościach, w ich ocenie, trzeba uznać, że działka [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. skarżąca G. T. podtrzymując skargę dodała, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły przebiegu drogi [...]. Inwestorzy posiadają do niej dostęp tylko przez działkę oznaczoną nr [...], która jest jej własnością. Skarżący Z. T. przyłączył się do stanowiska zaprezentowanego przez żonę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 9 ust. 2 mówi, że wyniki analizy, o której powyżej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odesłanie do art. 52 ust. 1 wymienianej ustawy, określa wymagania dotyczące mapy, na której analiza ma być przeprowadzana. Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób ustalić, która ze znajdujących się w nich mapek stanowi załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji jako załączniki wymieniono: analizę funkcji oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz mapę zasadniczą w skali 1:1000 z naniesieniem linii rozgraniczających teren inwestycji. W aktach sprawy znajdują się co najmniej dwie podobne mapki, przy czym z niczego nie wynika, by któraś z nich miała być owym wymienionym załącznikiem. Żadna z nich nie zawiera wystarczającego oznaczenia czy to w zakresie opisu, legendy, skali czy jej autora. Brak jest zatem części graficznej analizy w zakresie wnioskowanej inwestycji. W ocenie składu orzekającego, żadna bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy mapa nie spełnia kryteriów określonych w przestawionych powyżej przepisach. Nie mogą one zatem być uznane za mapy, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe a także stwierdzając, że dołączona do decyzji jako załącznik nr 1 analiza tekstowa nie dość dokładnie analizuje warunki planowanej zabudowy, wypada ocenić, że zgromadzony w sprawie materiał nie jest wystarczający i nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Już wskazane powyżej uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależenie od tego odnosząc się do zarzutu skargi wypada stwierdzić, że kwestia dostępu do drogi publicznej nie została w niniejszym postępowaniu wyjaśniona w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Jest to jeden z niezbędnych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy warunkujących wydanie decyzji pozytywnej. Jego spełnienie decyduje o możliwości ustalenia warunków zabudowy. Niestety rozstrzygnięcie w tym zakresie ogranicza się jedynie do gołosłownego stwierdzenia, że przeznaczona do zabudowy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej [...]. Nikt w trakcie postępowania nie przeczył faktowi, iż droga [...] jest drogą gminną. Istotny natomiast w sprawie jest sam przebieg tej drogi oraz przekonywujące ustalenie, że planowana inwestycja na działce nr [...] ma dostęp do tej drogi publicznej. Niestety brak analizy graficznej, a co za tym idzie brak dokładnego ustalenia przebiegu drogi [...], wyklucza możliwość oceny, czy w tym zakresie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 w przypadku planowanej inwestycji został spełniony. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.