II SA/Gl 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Zakładu kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak: nr [...]) Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap I i II) w P. przy ul. [...] nr [...] na działkach nr [...] i [...]". Jako obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym( wskazał organ orzekający działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz ul. [...]. Decyzja ta jako stronie została doręczona m. in. Burmistrzowi P. We wniosku z dnia 15 listopada 2010 r. (w tym też dniu wniesionym) "A" w P. (dalej również jako skarżący) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując jako podstawę tego żądania art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając wniosek stwierdził, że jest ujawnionym w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów zarządcą m. in. działki nr [...], wymienionej w pozwoleniu na budowę jako objętej obszarem oddziaływania obiektu, którego pozwolenie na budowę dotyczy. Przebudowa tego obiektu ma być realizowana w granicy z tą działką i m. in. ograniczy w istotny sposób możliwość jej zagospodarowania. Pomimo tego skarżący "A" nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, co stanowi podstawę do żądania jego wznowienia. Stwierdzono też we wniosku, że wiadomość o wydaniu pozwolenia na budowę "A" powziął z pisma inwestorki z dnia 15 października 2010 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kpa wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa stanowi ono podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 oraz art. 104 kpa Starosta P. odmówił uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzono, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest Gmina P., która brała udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę i do zamierzania nim objętym nie zgłosiła zastrzeżeń. Skarżący "A" jest jedynie użytkownikiem tych działek czyli nie jest podmiotem o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zarządza bowiem tymi działkami w rozumieniu art. 184-189 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto Starosta P. stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie oddziaływuje niekorzystnie na działki nr [...] i [...] mające "formę" działek drogowych. Stwierdził też organ orzekający, że skarżący "A" nie miał w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiotu strony postępowania co uzasadnia odmowę uchylenia tego pozwolenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Nadto podniósł, że w przypadku wznowienia postępowania i tak zakończyłoby się ono wydaniem decyzji o takim samym brzmieniu (art. 116 § 2 kpa). W odwołaniu od tej decyzji skarżący "A" wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) i z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 9, 77 i 80 kpa). Uzasadniając to żądanie powtórzył stanowisko zaprezentowane wcześniej we wniosku o wznowienie postępowania, co do przysługiwania mu przymiotu strony powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, zgodnie z którym w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Dodatkowo podniósł, że o fakcie negatywnego oddziaływania inwestycji na jego działki świadczy fakt wyrządzonych na tych działkach zniszczeń na etapie prowadzonej już realizacji inwestycji. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że odwołujący się "A" nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów, a to w sytuacji gdy nie dysponuje on odnośnie działek sąsiednich nr [...] i [...] prawem trwałego zarządu, a jedynie prawem ich użytkowania, czyli jedynie prawem obligacyjnym. Nie ma przy tym znaczenia, że prawo to zostało ustanowione w formie aktu notarialnego. Zakres uprawnień "A" do przekazanych mu w użytkowanie działek wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie stanowi formy zarządu tymi działkami a jedynie ograniczone prawo rzeczowe i w konsekwencji nie daje uprawnienia do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo, że użytkowane przez "A" działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu którego dotyczy objęte postępowaniem pozwolenie na budowę. O postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę była informowana Gmina P. jako właścicielka użytkowanych przez odwołujący się "A" nieruchomości, która do budowy nie wniosła żadnych zastrzeżeń. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego nie zachodziła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa co uzasadniało odmowę uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdził też Wojewoda, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się w swojej decyzji na ziszczenie się w przedmiotowej sprawie przesłanki o jakiej mowa w art. 151 § 2 kpa. Nadto Wojewoda podniósł, że w sprawie nie zachodziły również pozostałe podstawy wznowienia z art. 145 § 1 i art. 145a kpa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody "A" w P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie podtrzymał prezentowane dotychczas w sprawie stanowisko. Zarzucił, że organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego przyjął, iż skarżącemu "A" nie przysługuje przymiot zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że zakres samodzielnego gospodarowania nieruchomością na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej zbliża to prawo do prawa własności i stanowi ograniczone prawo rzeczowe a nie prawo obligacyjne do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W sprawie pozostaje poza sporem, że działki nr 1625/17 i nr 1624/17, którymi gospodaruje skarżący "A" znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy objęte postępowaniem wznowieniowym pozwolenie na budowę Starosty P. z dnia [...] r. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że "A" ten bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tym prawomocnym pozwoleniem. Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się w tych okolicznościach do odpowiedzi na pytanie czy skarżącego można zaliczyć do zarządcy tych działek w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (niewątpliwie nie jest on bowiem ani ich właścicielem ani użytkownikiem wieczystym). Na pytanie to, wbrew stanowisku organów orzekających, należało udzielić zdaniem Sądu odpowiedzi pozytywnej. W tym względzie należy podkreślić, że Prawo budowlane nie zawiera definicji zarządcy nieruchomości w rozumieniu jego art. 28 ust. 2. Niewątpliwie nie chodzi tu jak to przyjął organ pierwszej instancji o zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 184 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jako działalność zawodową. Brak jest też dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, jak to zasadnie stwierdził NSA w powoływanym przez skarżący "A" wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1510/06 (LEX nr 347969) aby ograniczyć pojęcie zarządcy nieruchomości tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji o przymiocie zarządcy nieruchomości o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego decyduje zdaniem Sądu zakres prawnych uprawnień danego podmiotu do nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania obiektu, przesądzających o sposobie i zakresie korzystania z tej nieruchomości i ograniczeniach w tym zakresie, na który to zakres może oddziaływać inwestycja realizowana na działce sąsiedniej. Z tego też względu za zarządcę takiego należy uznać podmiot, którego zakres korzystania z nieruchomości jest zbliżony do uprawnień właściciela lub wieczystego użytkownika. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia (gdy z umowy nie wynika co innego) w przypadku użytkowania nieruchomości jako ograniczonego prawa rzeczowego skoro polega ono na używaniu nieruchomości i pobieraniu z niej pożytków (art. 212 kc) i do którego ochrony stosuje odpowiednio zgodnie z art. 251 kc przepisy o ochronie własności. Tym bardziej mamy z taką sytuacją do czynienia gdy jest to użytkowanie ustanowione na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), przy którym zakres uprawnień użytkownika jest jeszcze szerszy, co wynika z ust. 2-5 art. 53 tej ustawy (z wymienionymi tam ograniczeniami). W konsekwencji użytkownika takiego, a takim jest skarżący "A" należy uznać za zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Trudno też faktycznie wyobrazić sobie sytuację, w której samodzielnie gospodarujący nieruchomością nie miałby prawnych możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik może mieć wpływ na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd podziela w całości stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku NSA, że samodzielne gospodarowanie nieruchomością przekazaną samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej daje temu zakładowi, jako zarządcy tej nieruchomości, przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę gdy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego pozwolenie to dotyczy. Skoro właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (z aktu notarialnego z dnia [...] r. o przekazaniu nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie nie wynikają bowiem dla użytkownika żadne ograniczenia co do zakresu użytkowania i gospodarowania wymienionymi w nim obiektami), to odmienne w tym względzie stanowisko organów orzekających narusza treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tego przepisu, a w konsekwencji i przepisu art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Wbrew bowiem stanowisku tych organów istniała w niniejszej sprawie podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skutkuje to uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania sądowego zgodnie z treścią art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz art. 18 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ... (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią organy orzekające wyrażone wyżej stanowisko Sądu przesądzające o przymiocie skarżącego "A" jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. SW