II SA/Gl 380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg Z.W. oraz D.W. i E.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi. W dniu 09 listopada 2012 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynął wniosek Z. W. - Prezesa Biura Projektowo - Realizacyjnego "A", działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (zarządcy drogi), o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 11a, art.11c, art.11f, art.11i, art.11j, art.12, art.16 ust.2, art.17 i art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz.1194 z późn. zm.) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej działki o numerach wymienionych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na kompletność wniosku inwestora oraz fakt prawidłowego zawiadomienia stron postępowania. Nadto stwierdził, że projektowany podział nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę, natomiast wymagane części projektu zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli pełnomocnik Z. W. oraz E., D. i Z. W. Pełnomocnik Z. W. podniósł, że organ I instancji zignorował przepis art. 11a specustawy drogowej, bowiem decyzja została wydana przez prezydenta miasta, który nie był właściwym w sprawie, działając na własny wniosek. Zdaniem odwołującego się naruszona została jedna z generalnych zasad prawa w demokratycznym państwie (art. 2 Konstytucji), który stanowi, że nie można być sędzią we własnej sprawie. Ustanowienie w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej pełnomocnika, nie zmienia tego stanu rzeczy, gdyż jak wskazuje odwołujący się, jest to jedynie"listek figowy". Odwołujący podniósł również, że zaskarżona decyzja nie odpowiada art. 11f pkt 4 specustawy, który obliguje organ wydający decyzję do zawarcia w niej wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem zawarte w punkcie IV decyzji ustalenia są zbyt ogólne, ażeby można było się do nich odnieść rzeczowo. Ponadto odwołujący się podniósł, że nieruchomość skarżącego obciążona jest w chwili obecnej procesem o ustanowienie drogi koniecznej i tym samym wdrażanie kolejnych procedur może spowodować powstanie sytuacji kolizyjnej z osobami zgłaszającymi roszczenie do tej działki. W odwołaniu wniesionym przez E. W., D. W. oraz Z. W. strony wskazały, że w trakcie prac geodezyjnych związanych z podziałem należącej do nich nieruchomości wniosły szereg uwag do protokołu polowego. Uwagi te dotyczyły między innymi nieuwzględnienia decyzji z dnia [...] r. znak: [...] ustanawiającej granicę między działką 1 - obecnie 2 a działką 3 i drogą asfaltową główną. Zdaniem skarżących ma to istotne znaczenie dla określenia wielkości powstałych działek po dokonaniu podziału. Ponadto w ocenie odwołujących się postępowanie administracyjne nie powinno być wszczynane przed zakończeniem postępowania cywilnego. Podnieśli również, że już na etapie projektowania ww. inwestycji Z. W. próbował zawrzeć porozumienie co do zajętych części działek o nr 2 i 3, jednakże władze ukrywały fakt remontu ul. [...] i nie pozwalały na zawarcie takiego porozumienia. Zastrzeżenia odwołujących się budził również fakt zastosowania do lokalnej drogi o małym natężeniu ruchu specustawy drogowej. W ich ocenie powodem inwestycji na tej ulicy jest zamieszkiwanie na niej kilku notabli, na co wskazywać miałoby również, że chodniki zaprojektowano tylko po wschodniej stronie drogi. Ponadto stwierdzili, że zaskarżona decyzja powinna być podpisana przez Prezydenta Miasta S. osobiście, nie zaś przez osobę do tego uprawnioną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda[...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 267) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 687), po rozpatrzeniu odwołań E., D. i Z. W. oraz Adwokata – A. R. (pełnomocnika Pana Z. W.) od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że ulica Południowa w S., stanowi drogą gminną klasy L, a tym samym drogę publiczną do której słusznie zastosowano przepisy specustawy drogowej. Wskazał, że wniosek złożony przez inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone w art.11d "specustawy drogowej", tzn. zawierał wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a także inne wymagane ww. ustawą załączniki. Wojewoda wskazał również, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w §2 ww. rozporządzenia) ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w §3 ww. rozporządzenia) i w związku z powyższym nie jest dla niej wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Ponadto przedmiotowa inwestycja uzyskała pozytywną opinię Zarządu Województwa [...] (uchwała nr [...]z dnia [...]r.) oraz Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. znak: [...], która w mieście na prawach powiatu stanowi jednocześnie opinię zarządu powiatu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwe przeprojektowanie drogi ponieważ działki objęte inwestycją w chwili obecnej fizycznie znajdują się pod istniejącą drogą dojazdową. Projekt zachowuje stan istniejący z dostosowaniem drogi jaką jest ul. [...], jak i łuków zjazdowych do obowiązujących przepisów. Zadaniem projektu było między innymi wyznaczenie granic pasa drogowego (którego ul. [...] nie posiadała) wraz z ostatecznym uregulowaniem jego stanu prawnego czemu służy zastosowanie specustawy drogowej. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym zbyt ogólnego określenia w decyzji wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, w jego ocenie punkt IV decyzji określa ww. wymagania w sposób wyczerpujący. Stwierdził również, że wszczęcie postępowania o ustanowienie drogi koniecznej przed sądem powszechnym nie ma znaczenia w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowych prowadzonych na gruncie specustawy. Ustawa ta, jako lex specialis, czyli przepis szczególny, ma za zadanie uprościć postępowanie i skrócić czas niezbędny do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi. Organ nie bada więc kwestii własnościowych poszczególnych działek, ani nie analizuje ich aktualnego stanu prawnego, lecz ogranicza się wyłącznie do wysłania ich właścicielom zawiadomień w oparciu o dane dostępne w ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w trakcie prac geodezyjnych decyzji z dnia [...]r. znak: [...], ustanawiającej granicę między działką 1 (obecnie 2) a działką 3 i drogą asfaltową główną, Wojewoda podkreślił, iż projekt podziału nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez właściwy ośrodek dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nadano mu numer KERG), nie ma więc podstaw do negowania przedstawionych w nim, istniejących granic nieruchomości. Organy orzekające w sprawach obowiązane były jedynie do sprawdzenia, czy linia podziału przeprowadzona została zgodnie z liniami rozgraniczającymi nowoprojektowany pas drogowy. Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli: pełnomocnik Z. W. oraz Z. W. osobiście wraz z D. W. i E. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.2 Konstytucji poprzez nierozpoznanie sprawy a w szczególności zarzutów podniesionych w treści odwołania, nadto błędną interpretację art.11a i art.11f pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący podobnie jak w treści odwołań wskazali, że ich zdaniem art.11 a ust.1 powołanej ustawy nie wymienia prezydenta miasta jako organu uprawnionego do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Natomiast naruszenie art.11f pkt 4 polega na prowadzeniu postępowania przez dwa lata i nie zawarciu ugody w celu uregulowania spraw terenowoprawnych. Zdaniem skarżących działania organów są tendencyjne i mają na celu pozbawienie ich dorobku życia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Gmina S. reprezentowana przez Prezydenta Miasta S. w piśmie z dnia 20 maja 2014r. wniosła o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość wydanej przez Wojewodę [...] decyzji. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego Z. W. wnosił i wywodził jak w treści skargi. Natomiast Z. W. jako pełnomocnik pozostałych skarżących podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skargach podkreślając, że droga może zostać przeprojektowana poprzez rezygnację z budowy chodnika. Wskazał również na wady dokumentacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Analiza złożonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszają zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnieni skargi. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Przepis art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (zob. Woś T. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. sec-ustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29). Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 88/10 stwierdził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu ( podobnie w wyrokach NSA: z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 471/14, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12, wszystkie dostępne na: www.nsa.gov.pl).. Wskazać należy również, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem [...]r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 3015/13 (dostępny: www.nsa.gov.pl), uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu) jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. Ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uznał więc, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znajduje uzasadnienia dla zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności w sposób opisany w treści skargi. Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i należycie uzasadnił swoje stanowisko. Sąd w pełni podziela tę argumentację i przyjmuje jako własną. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy określone w art.11 f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym również dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasadnie również Wojewoda przyjął, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej. Nadto podkreślić należy, że organ przy realizacji inwestycji drogowej był zobowiązany zastosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na konieczność wywłaszczenia innych działek. Zastosowanie przepisów powołanej ustawy powoduje , że zgoda skarżącego w tym zakresie jest bez znaczenia a organ nie musi prowadzić z właścicielem wywłaszczanej działki negocjacji w zakresie dotyczącym warunków jej przejęcia. Jako nie znajdujący potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym należało uznać również zarzut dotyczący wadliwości dokumentacji geodezyjnej. Jak słusznie wskazał Wojewoda projekt podziału nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez właściwy ośrodek dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wobec czego nie ma podstaw do kwestionowania przedstawionych w nim istniejących granic nieruchomości. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.