II SA/Gl 381/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę Decyzją Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia z [...] wydaną na podstawie art. 8 ust 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i osiedli niektórych (DZ.U. Nr 39, poz. 172 z 1951r.) dokonano podziału działki [...] na nowe działki [...], [...] i [...], przy tym ostatnia z tych nowych działek przeznaczona została na rzecz Skarbu Państwa - Zarząd Dróg Lokalnych. Zrzeczenie się prawa własności do działki [...] - parceli drogi- na rzecz Państwa, potwierdzone zostało w akcie notarialnym nr [...] z dnia [...] - swego prawa własności zrzekli się J. i F.M.. Decyzją z dnia [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę L. własności niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha karta mapy nr [...] o uregulowanej KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w L. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymieniona nieruchomość została uwzględniona w spisie mienia ogólnonarodowego i wyłożona do wglądu w siedzibie Miasta L. w dniach od [...] do [...]. W okresie tym można było złożyć zastrzeżenia, z czego nikt nie skorzystał. Zatem orzeczono o przysługującym z mocy prawa prawie własności. Pismem z dnia [...] J.M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowił, na podstawie art. 157 ( 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody C. z dnia [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha karta mapy nr [...], zapisanej w KW nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 cytowanych przepisów "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Sytuacja taka nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, gdyż J.M. nie wykazał, że posiada tytuł prawny do działki [...], zatem jego wniosek należy traktować jako pochodzący od osoby trzeciej. Kwestionowana decyzja Wojewody C. z dnia [...] oparta została na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 19ze zm.) i posiada charakter deklaratoryjny, tzn. potwierdza nabycie przez Gminę L. mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zatem stronami tego postępowania były Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz Gmina L., jako nowy właściciel. Inne osoby w postępowaniu komunalizacyjnym mogą brać udział tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny, a tego skarżący nie wykazał. Tryb komunalizacyjny przewidywał możliwość zgłoszenia roszczeń do wymienionych w spisach inwentaryzacyjnych nieruchomości, stąd ich wyłożenie do publicznego wglądu w okresie 30 dni w siedzibie zarządu gminy. W rozpatrywanej sprawie żadne zastrzeżenia nie zostały zgłoszone, a zatem wojewoda potwierdził w drodze decyzji administracyjnej nabycie takiego mienia przez właściwą gminę. Wobec braku podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie njeważności kwestionowanej decyzji Wojewody, postanowiono jak w sentencji. Wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia [...], na mocy art. 138 ( 1 pkt 1 w związku z art. 127 ( 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania wyjaśnił, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych dowodów w sprawie, a zatem brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Podkreślił, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są stosunki własnościowe mające na celu uwłaszczenie gmin, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami a inne osoby mogą brać w nim udział tylko wtedy gdy wykażą, że nieruchomość będąca przedmiotem takiego postępowania stanowiła ich własność, a nie Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wbrew twierdzeniom J.M. nastąpiło przekazie działki [...] na rzecz Skarbu Państwa, a zatem kwestionowana decyzja Wojewody potwierdzała nabycie przez Gminę Lubliniec z mocy prawa własności Skarbu Państwa. Zgłaszane żądania kontroli działań administracji publicznej, w tym Gminy L., uznał za wykraczające poza jego kompetencję, wskazując, że mieszczą się w zakresie działania innych podmiotów. Dlatego też wnioskiem z dnia [...] skierowanym do Wojewody S. J.M. zwrócił się o zbadanie legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] w sprawie podziału i zmian granic parceli nr [...]. Wniosek ten został przekazany według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Pismem z dnia [...] J.M. sprecyzował swój wniosek, podnosząc, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa a przekazanie działki nieodpłatnie zostało wymuszone, natomiast droga, dla której działka została przejęta, nigdy nie została wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność J. i F.M. W podstawie prawnej przywołane zostały art. 158 ( 1 i art. 156 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu wyjaśniło, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że nastąpiło zbycie nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, więc nawet gdyby poprzedzająca ten obrót decyzja administracyjna dotknięta była wadą nieważności w rozumieniu cytowanego art. 156, to stwierdzenie nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż zachodzi negatywna przesłanka orzeczenia o nieważności, którą jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. W trakcie postępowania potwierdzono, że właściciele podzielonej nieruchomości, w tym wydzielonej działki [...] przekazali ją na rzecz Skarbu Państwa. Z tych też powodów odmówiono stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Wobec złożenia przez J.M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ponownie rozstrzygając sprawę, decyzją z dnia [...] utrzymało swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz.240 ze zm.). Nie zostały one w żadnym stopniu naruszone. Nadto umową cywilnoprawną - aktem notarialnym z dnia [...] J. i F.M. zrzekli się prawa własności do działki nr [...] (drogi) o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa. nie stwierdzenia zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 1- 7 Kodeksu postępowania administracyjnego a także uwzględniając negatywną przesłankę z art. 156 ( 2 Kodeksu - orzeczono jak na wstępie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.M. wniósł o uchylenie wskazanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., w części odmowy stwierdzenia nieważności, podnosząc, że na wydzielonej działce nie została wykonana droga, jak również nie jest możliwe jej wykonanie, gdyż właściciele pozostałych działek, przez które miała ona przebiegać dokonali zagospodarowania swoich działek. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił ponadto, że J. i F.M. nie złożyli wniosku o podział swej działki, na który to wniosek powołują się rozpatrujące sprawę organy, w tym także Kolegium. Dodał, że obowiązek odstąpienia bezpłatnie działki na rzecz gminy wynikał z ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoją argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. skarżący podtrzymał skargę, domagając nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zadaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Dlatego też podnoszone w skardze argumenty nie mogły odnieść skutku. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...]. Zdaniem składu sądzącego nie zostały jednakże spełnione przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji określone w art. 156 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (zob. wyrok NSA z 7 lipca 1983 r. Sygn. II SA 581/83). Żadna z wymienionych w cytowanym artykule przesłanek nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( pkt.1) lub bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt.2), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt.3), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt.4), nie była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność miała charakter trwały (pkt.5), jej wykonanie nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (pkt.6), oraz nie zawiera wady powodującej nieważności z mocy prawa (pkt.7). Dlatego też nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji, dokonuje jej na gruncie prawa obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zgodnie z art. 5 tej ustawy na podział nieruchomości, położonej m.in. w granicach administracyjnych miast należy uzyskać pozwolenie władzy. Działka nr [...] była położona w granicach administracyjnych miasta L., a zatem według powyżej zacytowanego przepisu, jej właściciele zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. (kompetencja ta wynika z art. 8 ist. 1 cytowanej ustawy) na jej podział. Dlatego też sprawa podziału działki J. i F.M. została pozytywnie załatwiona poprzez wydanie decyzji z dnia [...], w której orzeczono o podziale działki [...] na cztery nowe działki, w tym działkę [...] o powierzchni [...] m2, której właściciele zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa. Na uwagę zasługuje także art. 13 cytowanej ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości podlegającej podziałowi obowiązani byli bezpłatnie odstąpić na własność gminy grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi- na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości nie przekraczającej [...] % wartości wszystkich działek. Należy zatem podkreślić, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydana została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i wymienione powyżej przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały. Wprawdzie należy przyznać, że trudno zgodzić się z wywodem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. kładzie nacisk na negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie na nieodwracalne skutki prawne decyzji, jednakże ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji należy uznać za prawidłowe. Faktem jest, że po dokonaniu podziału kwestionowaną decyzją z dnia [...], w akcie notarialnym z dnia [...] J. i F.M. zrzekli się prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Nastąpił zatem nieodwracalny skutek w postaci przeniesienia prawa własności tej działki. Nie ten argument przesądza bowiem o odmowie stwierdzenia nieważności, a fakt, że nie została stwierdzona żadna przesłanka pozytywna wymieniona w art. 156 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 ( 2 Kodeksu, mogłaby mieć miejsce, gdyby stwierdzono jedną z przesłanek pozytywnych, ale przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego, a mianowicie wymuszenia zawarcia aktu notarialnego z dnia [...], należy wyraźnie wskazać, że sprawa ta nie może być przedmiotem rozpatrzenia w trakcie postępowania przed sądami administracyjnymi, które , jak wspomniano powyżej, badają legalność decyzji administracyjnych, i w tym zakresie nie stwierdzono naruszenia prawa. Natomiast skuteczność czynności cywilnoprawnej potwierdzonej wymienionym powyżej aktem notarialnym może być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjnym nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.