II SA/Gl 381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 25 października 2017 r. R. K. wystąpił do Prezydenta Miasta C. m. in. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. Organ ustalił, iż wskazana we wniosku działka nr 1 (wcześniej działka nr 2) nie została wywłaszczona, lecz nabyta na własność Skarbu Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...]r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] z dnia [...]r. Następnie działka nr 2 została nabyta z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę C. decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]r. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ administracji, działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 ustawy. W świetle art. 216 ustawy przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie : - art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79), - ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972r. Nr 27, poz. 192), - ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216, z 1972r. Nr 49, poz. 312 i z 1985r. Nr 22, poz. 99), - art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U.z 1969r. Nr 22, poz. 159, z 1972r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974r. Nr 14, poz. 84), - ustawy z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973r. Nr 48, poz. 282 i z 1985r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego, - art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957r. Nr 39, poz. 172), - art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31), - ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Dalej organ stwierdził, iż przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie decyzji wydanej na podstawie wyżej przywołanych przepisów. Prezydent Miasta C. przywołał wreszcie treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie była ona przedmiotem wywłaszczenia, lecz została nabyta w drodze cywilnej instytucji zasiedzenia. Zażalenie na to postanowienie złożył R. K. Dodatkowo wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. znak [...], z uwagi na wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie przeprowadził i nie dał możliwości wnioskodawcy wglądu w dokumenty, które doprowadziły organ do wskazania, iż w/w określona nieruchomości to grunt jako działka nr 1 o pow. 0,0737 ha. Podniósł także, że w warunkach ustrojowych panujących przed przemianami, które nastąpiły po 1989 r., obowiązywała zasada jednolitej własności państwowej, co oznaczało, że Skarb Państwa był właścicielem wszystkich nieruchomości i innego mienia należącego do państwowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych oraz mienia należącego do organów administracji publicznej wszystkich stopni. Dodatkowym pismem, zatytułowanym "wniosek o uchylenie postanowienia" wniósł o: - uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa z dniem [...] r. działki o nr 2, - zobowiązanie Gminy C. o przesłanie kopii lub wglądu do sprawy pod sygn. [...] w której Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę C. działki nr 2, - wyrażenie zgody, na przejrzenie akt o sygn. akt [...], - przeprowadzenie dowodu z dokumentów sygn. sprawy [...], w której organ Prezydent Miasta C. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w celu sprawdzenia w jaki sposób organ dokonał analizy porównawczej danych zawartych w aktach notarialnych sporządzonych przed założeniem ewidencji gruntów tj.; przed 1965r. i synchronizowaniem ze stanem obecnym w celu ustalenia granic nieruchomości, - przeprowadzenie z urzędu (jako faktów znanych z urzędu) analizy porównawczej danych zawartych w aktach notarialnych sporządzonych przed założeniem ewidencji gruntów tj.; przed 1965r. i synchronizowaniem ze stanem obecnym w celu ustalenia granic w/w nieruchomości, - stwierdzenie nabycia spadku po matce W. K. z domu O. córki W. O. oraz jednocześnie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa z dniem [...] r. działki o nr 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżonym postanowieniem utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. Wskazało, że zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 k.p.a., który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zakres stosowania przepisów k.p.a. jest zatem wyznaczony czterema przesłankami, tj.: prawnym charakterem organu, jego właściwością, rodzajem sprawy i prawną formą załatwienia sprawy, które są stosowane łącznie. Wymienione dwie pierwsze przesłanki są oczywiste, gdyż organy zostały określone wprost w przepisie, a ich właściwość wynika z przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna musi mieć wreszcie charakter indywidualny. Oznacza to, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, gdyż o tym stanowią przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że działania Prezydenta Miasta C. we wnioskowanym zakresie nie mogą być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż jak wyjaśnił organ I instancji wskazana działka nr 1 nie została wywłaszczona. Zasadne było zatem zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 61a k.p.a. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożył R. K. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa poprzez - bezpodstawne uznanie, iż organ był uprawniony do zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości pomimo iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w sposób nieuprawniony w roku 1952 r. - o czym świadczy protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...]r., - niezastosowanie art. 34 pkt.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w rezultacie pominięcie faktu, iż spadkobiercy byli uprawnieni z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zarzucił ponadto organowi naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. 76 § 1 k.p.a poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, oraz nie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - art. 8 k.p.a.. poprzez brak prowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa bowiem organ nie udostępnił stronie wszystkich akt sprawy tj.; całej historii działki, księgi ewidencji pocztowej w zakresie odpisania na pismo z dnia 1972 r. i innych, -art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia konkretnych motywów i dowodów, które przemawiałyby za wyjaśnieniem sprawy oraz odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, - art. 61 a §1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w sprawie. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających: - z akt sprawy analizy porównawczej danych zawartych w aktach notarialnych sporządzonych przed założeniem ewidencji gruntów tj.; przed 1965 r. i synchronizowaniem ze stanem obecnym w celu ustalenia granic i powierzchni w/w nieruchomości; - odtworzenie akt sprawy [...] na okoliczność odpowiedzi organu na pismo z dnia 30 listopada 1972 r.; - z akt sprawy nr [...] teraz [...] na okoliczność rażących błędów postępowania. Wniósł wreszcie o zobowiązanie Gminy Miasta C. o przedłożenie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep [...] nr [...]), na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej za jaką kwotę w/w nieruchomość została sprzedana w celu zbadania czy Gmina Miasto C. nie naraziła na straty Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi R. K. zakwestionował w istocie możliwość nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich dotyczy przypadków, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną. O wiele trudniej jest ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn". Można przyjąć, iż są to okoliczności które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II SA/Gl 1415/17 – wszystkie wyroki za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II OSK 970/16). Co istotne odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj., gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 106/18). W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Wykazano (co wynika z akt administracyjnych) tożsamość nieruchomości oznaczonej numerem 1 (wcześniej działka nr 2) przy ul. [...] w C. Skarżący nie przytoczył również jakiejkolwiek argumentacji, że jest inaczej. Powyższa nieruchomość została bezspornie nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...]r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] z dnia [...]r. Postanowienie to jest prawomocne. Dopiero po tym fakcie nieruchomość nabyła Gmina C. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Nie było zatem podstaw by w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydać decyzję na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (ani jakąkolwiek inną decyzję administracyjną, która dotyczyłaby kwestii własnościowych). Zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 61a było uzasadnione. Zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą w istocie kwestii zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym. Skarżący podnosi, że Skarb Państwa nie był uprawniony do do zasiedzenia działki 1 (o czym świadczyć ma "protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...]r."). Jak wcześniej wspomniano nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze orzeczenia sądu powszechnego i organ administracji nie posiada tu jakichkolwiek kompetencji. W konsekwencji nie mógł zostać zastosowany art. 34 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż sprawa nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej. Za bezpodstawne należy uznać także zarzuty o charakterze procesowym. W postępowaniu kończącym się rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 61a k.p.a. organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy, poza stwierdzeniem wystąpienia przesłanek zastosowania powyższego przepisu. Sąd uznaje wreszcie, iż wnioskowane przez skarżącego dowody nie mają znaczenia dla oceny zastosowania przez organy administracji rozwiązania przewidzianego w art. 61a k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.