II SA/Gl 382/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. A. F. jako spadkobierca po O. F., wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w C.. Zdaniem wnioskodawcy, nieruchomość ta stanowiła nieruchomość zamienną za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. [...], była też zamieszkana i rozbudowana przez rodzinę F. do [...]r., kiedy to została zajęta pod rozbudowę trasy DK1 i ul. W. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta C. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 105 § 1 kpa, orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w C. przy ul. [...]stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. Nr [...]. Taki stan prawny uwidoczniono w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]r. Nr [...] oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] r. nieruchomość ta o pow. 5700 m2, zabudowana budynkiem mieszkalnym i obiektami gospodarczymi, przekazana została w zarząd "A" w C. – celem przeznaczenia na nieruchomość zamienną dla O.F. w zamian za nieruchomość wywłaszczoną i zajętą pod rozbudowę Huty w miejscowości K.. Po założeniu ewidencji gruntów w [...] r. przedmiotowa nieruchomość, utworzona z części działek nr 1 i 2, została oznaczona jako działka nr [...], obręb [...]. Następnie działka ta uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Jednakże nieruchomość ta nie została przekazana jako zamienna O. F., bowiem orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r. Nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...]r. Nr [...], wywłaszczono nieruchomość przy ul. [...] w C., stanowiącą własność O. F., ustalając odszkodowanie. Następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Zarząd Gospodarki Terenami w C. wygasił "A" użytkowanie części terenu, położonego w C. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3622 m2 zabudowanego budynkiem mieszkalnym i obiektami gospodarczymi i przekazał ten teren Zarządowi Autostrad w W. pod budowę trasy szybkiego ruchu W.-K., zaś kolejną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], działka [...] weszła w skład działki nr 3 i stanowi drogę – ulicę W. Pozostała część nieruchomości oznaczona jako działka [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] , stała się własnością Gminy C. ([...]). Nadto, organ I instancji ustalił, że A. F. występował o nadanie tytułu własności działek nr [...] i [...] . Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. wniosek oddalił, zaś apelację A. F. oddalono na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] , stwierdzając że działki nr [...] i [...] stanowią część działek nr 1 i 2, które na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. Nr [...] stały się własnością Skarbu Państwa. Kolejny wniosek A. F. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w C. oddalił postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...], a apelację od postanowienia Sąd Okręgowy oddalił postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Obecnie z wniosku A. F. z dnia [...]r. toczy się kolejne postępowanie o zasiedzeniu części nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej działkę [...].Przy takich ustaleniach, poczynionych w oparciu o zgromadzone dokumenty, organ I instancji uznał, że nieruchomość przy ul. [...], za którą A. F. domaga się wypłaty odszkodowania stanowiła własność Skarbu Państwa i nigdy nie była własnością jego matki O. F.. Taki stan prawny oznacza zaś brak podstaw do żądania odszkodowania w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaniem organu administracji, dochodzenie roszczeń przez wnioskodawcę możliwe jest jedynie w postępowaniu cywilnym, a nie w trybie administracyjnym, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Nie zgadzając się z decyzją umarzającą postępowanie, A. F. wniósł od niej odwołanie, sprecyzowane kolejnym pismem z dnia [...]r. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji, gwarantującego prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, co w jego sprawie nastąpiło wskutek bezprawnego pozbawienia nieruchomości, a ponadto, wskazał na uchybienie wymogom procedury administracyjnej (art. 7, 8 i 78 § 1 kpa). Odwołujący się podniósł, że w sprawie zaistniało szereg okoliczności, przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji, a mianowicie doszło do "uchylenia" decyzji o wywłaszczeniu, ustalenia przez Prokuraturę faktu zawarcia pomiędzy O.F. a Skarbem Państwa umowy zamiany nieruchomości przy ul. [...] na grunt przy ul. [...], zaś w [...] r. Inspektorzy Gospodarki Terenami zebrali oryginalne dokumenty związane z nabyciem nieruchomości przy ul. [...] i wówczas doszło do ponownego bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości. Jego zdaniem, przedłożone dokumenty potwierdzają fakt, że O. F. nabyła prawo własności do nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną, którą następnie rozbudowała, lecz Skarb Państwa wskutek przekazania części tej nieruchomości Zarządowi Autostrad w C. na podstawie bezprawnej decyzji z dnia [...]r. wyzbył go z posiadania gruntu o pow. 3600 m2. Nadto, odwołujący się podniósł, że Sąd Rejonowy w C. potwierdził tytuł własności do nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. [...] i w tej sytuacji podtrzymał żądanie wypłaty odszkodowania za działkę [...], nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie zachodzą przesłanki z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzeczono o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, umarzającego postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w C.. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia organu I instancji, że nieruchomość ta nigdy nie stanowiła własności ani wnioskodawcy ani też jego matki O. F. Zdaniem organu II instancji, dołączone do odwołania postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu działki nr [...] z dniem [...]r., nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. F. ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania jego wniosku o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] przy ul. [...] w C. , która została zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącego, niezasadne było wystąpienie do sądu powszechnego o nadanie tytułu jej własności (vide: uchwała SN z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt III CZP 77/02, OSN z 2003 r. Nr 11, poz. 144), zaś dochodzenie odszkodowania w innym trybie niż określonym w art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nie jest dopuszczalne. Stąd też bezpodstawnie organy administracji odsyłają go na drogę postępowania cywilnego. Skarżący zarzucił, że nie do zaakceptowania jest taki stan rzeczy, w którym jego matce O. F. nie przekazano dokumentu potwierdzającego jej tytuł własności nieruchomości przy ul. [...] i jednocześnie nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] , z której została wywłaszczona. Jego zdaniem wobec stwierdzenia nieważności decyzji dokonujących wywłaszczenia, nie figuruje w obrocie prawnym dokument potwierdzający, że O. F. nabyła prawo własności nieruchomości zamiennej przy ul. [...], a taki powinien zostać jej wydany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując że poprzednicy prawni skarżącego od [...] r. czynili bezskuteczne starania o przeniesienie na nich tytułu własności przedmiotowej nieruchomości, którą O. F.miała otrzymać jako zamienną w zamian za wywłaszczenie z nieruchomości przy ul. [...], lecz ostatecznie z planów tych się wycofano i wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem. W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, domagając się wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], zajętą pod drogę publiczną. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w C. z dnia [...]r., którą wywłaszczono przedmiotową działkę pod drogę publiczną, co uniemożliwiło jej zasiedzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym jego wznowieniem. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody [...] z [...]r., stąd też w ramach niniejszego postępowania brak było podstawy prawnej do podjęcia środków wobec decyzji z dnia [...]r., mocą której wygaszono użytkowanie przez "A" w C. części terenu państwowego przy ul. [...] w C. (działka [...]) i przekazano działkę Zarządowi Autostrad w W. Kwestionowana decyzja nie została bowiem wydana w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza możliwość objęcia jej kontrolą sądową w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a przy tym toczyło się poprzednio postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Odnosząc się zaś do kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość przy ul. [...] w C., sąd administracyjny stwierdził, że organy administracji w oparciu o należycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że ani skarżący ani jego poprzedniczka prawna O. F. nie byli właścicielami spornej działki nr [...], zajętej pod ulicę [...] w C. Brak tytułu prawnego do tej działki wykluczał możliwość rozpatrzenia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 129 ust. 5 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie prawnej starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – 126 ustawy, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Co do zasady, roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny i do rozpatrywania sporów na tym tle powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 kpa). Jedynie wówczas, gdy ustawa przewiduje przyznanie odszkodowania w drodze decyzji organu administracji, możliwe jest rozstrzygnięcie roszczenia w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie brak zaś podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o odszkodowanie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do jego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowo ustaliły bowiem organy administracji, że na mocy orzeczenia Prezydium WRN w K. z dnia [...]r. wydanego na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia [...]r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31) oraz art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca własność O. F. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – za odszkodowaniem w formie pieniężnej. W toku postępowania wywłaszczeniowego ustalono bowiem, że mąż O. F. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i w tej sytuacji uznano, że zachodzi przeszkoda do otrzymania przez O. F. nieruchomości zamiennej, mimo że wcześniej poczyniono starania o wybudowanie budynku przy ul. [...] i w [...]r. przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, zamieszkała ona wraz z rodziną na nieruchomości przy ul. [...], zajmując ją w całości do [...] r., kiedy to rodzina F. została usunięta z części tej nieruchomości – spornej działki [...] i w zamian otrzymali mieszkanie komunalne przy ul. [...] Pozostała część tej nieruchomości, a to działka [...], nadal pozostała w użytkowaniu rodziny F., stanowiąc ogród, zaś własność tej działki nabył skarżący przez zasiedzenie dopiero z dniem [...]r. na mocy postanowienia SR w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...], dołączonego do odwołania. Jest tez poza sporem, że skarżący bezskutecznie dochodził nadania mu tytułu własności do działki nr [...]. Jak wyjaśnił Sąd Rejonowy w C. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. sygn. akt [...], oddalając pierwszy wniosek skarżącego o zasiedzenie działki [...], wywłaszczenie nieruchomości O.F. położonej przy ul. [...] nastąpiło bez dostarczenia nieruchomości zamiennej. Dla przeniesienia prawa własności nieruchomości, konieczna jest zaś forma przewidziana prawem. Samo zapewnienie, że taka nieruchomość zamienna zostanie przyznana, nie rodzi skutku prawnego. Stąd też zarówno O. F., a później skarżący, byli jedynie posiadaczami (władającymi bez tytułu prawnego) nieruchomości przy ul. [...]j. Taki stan ujawniono w ewidencji gruntów, wskazując O. F. jako władającego sporną nieruchomością. Istotny jest fakt, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...]r. o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...] oraz orzeczenia Komisji Odwoławczej utrzymującego w mocy to orzeczenie. W wyniku wniosku "B" SA, decyzją z dnia [...]r. Nr [...]r. Prezes UM i RM utrzymał w mocy poprzednią własną decyzję, zaś skargę na decyzję ostateczną oddalono na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...]r. sygn. akt I SA 1959/01. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych odpisu decyzji z dnia [...]r., przyczyną stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu O. F. z nieruchomości przy ul. [...] było rażące naruszenie art. 6, art.19 i art. 30 dekretu z 1949 r., co sprowadzało się do przyjęcia, że O. F. nie zaproponowano nieruchomości zamiennej, do czego była uprawniona, przy czym chodziło o nieruchomość w W. a nie – przy ul. [...], będącą przedmiotem sporu. Wbrew twierdzeniom skargi, właśnie fakt nieprzyznania nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], był przyczyną stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Gdy więc nieruchomość przy ul. [...] przydzielono w wymaganej formie O. F. jako nieruchomość zamienną, brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zdaniem sądu administracyjnego, nie powinno więc budzić żadnej wątpliwości, że O. F. nie była właścicielką nieruchomości przy ul. [...] , bowiem nie przyznano jej tej nieruchomości w drodze orzeczenia o wywłaszczeniu tytułem odszkodowania, ani też nie nabyła jej własności w innej wymaganej prawem formie, m.in. w drodze umowy w formie aktu notarialnego. Sama obietnica przydzielenia nieruchomości zamiennej, czy też zawarcie umowy bez dochowania formy aktu notarialnego, nie rodzi skutku prawnego w postaci przeniesienia własności. O ile zaś nabycie własności nieruchomości następuje przez jej posiadacza w drodze zasiedzenia, stwierdzenie nabycia własności wymaga orzeczenia sądu powszechnego, w którym wskazuje się datę nabycia tego prawa. Tak też nastąpiło w przypadku nabycia przez skarżącego własności działki [...], z tym że jego roszczenia dotyczą obecnie tylko działki [...], której dotyczy skarga. Tymczasem działka ta od [...] r. jako część większej wówczas nieruchomości stanowi własność Skarbu Państwa, co potwierdza dołączona do skargi kserokopia odpisu księgi wieczystej (KW Nr [...]) i co wynika z uzasadnień orzeczeń sądu powszechnego wydanych w sprawie o zasiedzenie. Jest poza sporem, że O. F. była posiadaczem tej działki do [...] r. Jednak odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomości, przysługuje jedynie za odjęcie prawa własności bądź użytkowania wieczystego, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Pozbawienie posiadania nieruchomości, co miało miejsce w przypadku działki nr [...], nie stanowi przypadku, w którym ustalenie odszkodowania następuje w trybie administracyjnym. Podobnie, odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – jako przypadek wskazany w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, przysługuje jedynie właścicielowi. Pozbawienie posiadania nieruchomości, nawet wskutek bezprawnych decyzji organów administracji, nie stanowi podstawy do dochodzenia odszkodowania z tego tytułu w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie przewidział bowiem w takiej sytuacji działania organów administracji. Zgodnie z regułą z art. 2 § 1 kpa, sprawy te jako mające charakter cywilnoprawny, należą do drogi postępowania przed sądem powszechnym. Podobnie, w drodze procesu cywilnego następuje dochodzenie roszczeń z tytułu nakładów poczynionych na cudzą nieruchomość, co dotyczy podniesionej przez skarżącego okoliczności rozbudowy obiektów na działce nr [...]. Wreszcie, dochodzenie roszczeń z tytułu szkody, poniesionej wskutek wydania orzeczenia organu administracji z rażącym naruszeniem prawa, następuje na drodze procesu cywilnego – w trybie przewidzianym w uchylonym przepisie art. 160 kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie działki [...] przy ul. [...], wydana wskutek tak sprecyzowanego wniosku skarżącego, nie zaś kwestia odszkodowania za szkodę wskutek stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Skoro prawidłowo ustaliły organy administracji, że ani skarżący, ani jego poprzedniczka prawna, nie byli właścicielami spornej działki [...], lecz jedynie jej posiadaczami (władającymi), to brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze ustalenia odszkodowania bądź odmowy przyznania odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co dotyczy także przypadku z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z braku podstawy prawnej do działania w drodze administracyjnej, postępowanie przed organami administracji należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zresztą, nawet przy odmiennym rozumowaniu co do istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, zebrany materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że jedynym innym rozstrzygnięciem wniosku skarżącego winna być decyzja odmowna, bowiem odszkodowanie w drodze decyzji odmownej z art. 129 ust. 5 ugn, przysługuje jedynie za odjęcie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, a nie pozbawienie jej posiadania, co miało miejsce w niniejszej sprawie w przypadku działki nr [...] w C. przy ul. [...] Skutki decyzji umarzającej postępowanie są zaś takie same, jak w przypadku decyzji odmownej, stąd też sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może mieć istotnego wpływu na jej wynik. W tym stanie rzeczy przywołana przez skarżącego argumentacja i zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, zaś powołana uchwała Sądu Najwyższego nie dotyczy niniejszego stanu faktycznego. W konsekwencji, nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.