II SA/Gl 384/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. nałożył na T. G. grzywnę w wysokości 76 447,30 zł w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postanowienie to zostało mu doręczone dnia 12 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. T. G. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podał, że na kopercie z postanowieniem dokonał adnotacji, że zostało mu ono doręczone w dniu 13 a nie 12 stycznia 2013 r. W konsekwencji za pośrednictwem pełnomocnika wniósł na nie zażalenie w dniu 20 stycznia 2016 r. Jednak w dniu 2 lutego 2016 r. będąc w Urzędzie Miasta J. został poinformowany, że faktycznie postanowienie odebrał 12 a nie 13 stycznia 2016 r. Omyłka w zapisie daty odbioru nie została przez niego zawiniona, jest uzasadniona okolicznościami rodzinnymi i osobistymi. Pozostaje bowiem pod wpływem silnego stresu związanego z koniecznością rozbiórki budynku mieszkalnego stanowiącego centrum życia jego rodziny, w tym dwojga małoletnich dzieci. Dodatkowo żona jest aktualnie w ciąży. Jej stan związany z całą sytuacją jest bardzo zły, pozostaje pod opieką psychiatry. Musi często porzucać wszystkie zajęcia i zawozić żonę nagle do lekarza lub też przejmować w jej zastępstwie opiekę nad dziećmi. Cała ta sytuacja spowodowała, że omyłkowo odnotował inną datę odbioru pisma. Wobec tego nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Po rozpatrzeniu tego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako WINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym z powołaniem się na treść art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 Kpa odmówił T. G. przywrócenia przedmiotowego terminu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji o wymierzeniu T. G. grzywny w celu przymuszenia oraz wcześniej upomnienie i tytuł wykonawczy zostało mu doręczone bezpośrednio gdyż pełnomocnictwo, które udzielił on w dniu 13 czerwca 2012 r. radcy prawnemu K. B.-S., w postępowaniu głównym, obejmowało jedynie sprawę "legalizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w J. ul. [...]." Pełnomocnictwo obejmujące postępowanie egzekucyjne zostało sporządzone dopiero w dniu 20 stycznia 2016 r. w związku z zażaleniem na ww. postanowienie z dnia [...] r., nadanym w dniu 20 stycznia 2016 r. Dalej WINB w K. stwierdził, że przy ocenie braku winy po stronie zainteresowanego w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa, organ administracji powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji więc pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Mając na uwadze powyższe, przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się m.in. przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują samodzielnie pojęcia winy, jak również nie wprowadziły ograniczeń dla dokonywania przez organ administracji publicznej oceny "braku winy" strony w uchybieniu terminu. Pożądany jest tu kompromis (art. 7 Kpa) pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony polegający na tym, aby z jednej strony nie dochodziło do pochopnego przywracania terminu i niepewności stosunków procesowych, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Zdaniem organu odwoławczego T. G. nie uprawdopodobnił aby do objętego wnioskiem uchybienia terminu doszło bez jego wiedzy. Jako uprawdopodobnienie braku winy wskazał na okoliczność, że pod wpływem stresu źle zapamiętał datę doręczenia postanowienia, gdy tymczasem zażalenie zostało wniesione w jego imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien należycie dbać o jego interesy przy podejmowaniu czynności procesowych. Nadto, zdaniem WINB w K. nie został też dochowany wynikający z treści art. 58 § 2 Kpa termin 7 dni do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Brak bowiem dowodu, że istotnie o uchybieniu terminu T. G. powziął wiadomość dopiero 2 lutego 2016 r. Komplet akt sprawy znajdował się bowiem w organie odwoławczym już od 1 lutego 2016 r. Pismo przekazujące zażalenie złożone z uchybieniem terminu zostało skierowane jedynie do organu drugiej instancji i nie mógł się o tym dowiedzieć żaden pracownik UM w J. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie WINB w K. reprezentowany przez radcę prawnego T. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 10 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa przez nieuwzględnienie znanej organowi odwoławczemu okoliczności doręczenia postanowienia PINB nr [...] o nałożenie grzywny wyłącznie stronie, pomimo znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 24 listopada 2014 r. Zarzucił nadto, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 58 Kpa przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że sytuacja rodzinna strony i związany z nią nadzwyczajny stres nie może stanowić braku jej winy w uchybieniu terminu, nadto uznaniu, iż strona nie wykazała zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 20 stycznia 2016 r. zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny zgodnie z uzyskaną od niego informacją, że zostało mu ono doręczone 13 stycznia 2016 r. Dalej podniesiono, że w aktach administracyjnych postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...] znajduje się pełnomocnictwo z dnia 24 listopada 2014 r. do reprezentowania skarżącego "w sprawie legalizacji (...). obowiązku rozbiórki (...), opłaty legalizacyjnej." Również pełnomocnictwo z dnia 13 czerwca 2012 r. nie powinno być interpretowane zawężająco skoro mocuje do działania w sprawie legalizacji, a postępowanie egzekucyjne jest jego kontynuacją z uwagi na niewykonanie decyzji wydanej w postępowaniu z udziałem pełnomocnika. W konsekwencji zgodnie z art. 40 § 2 Kpa postanowienie PINB dla miasta J. nr [...] powinno być doręczone wyłącznie pełnomocnikowi strony. Skoro tak się nie stało to termin do wniesienia zażalenia w ogóle nie rozpoczął biegu. Co do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, pełnomocnik skarżącego opisał okoliczności w jakich skarżący dowiedział się o tym w dniu 2 lutego 2016 r. Istniały też zdaniem pełnomocnika skarżącego podstawy do przywrócenia uchybionego terminu gdy zważy się na okoliczności w jakich skarżący błędnie odnotował na kopercie datę odbioru objętego wnioskiem o przywrócenie terminu postanowienia. Świadczą one, że w tym czasie pozostawał on pod wpływem silnego, ciągłego stresu związanego z obawą o życie i zdrowie żony i nienarodzonego dziecka, koniecznością opieki nad żoną i dziećmi oraz natłokiem obowiązków zawodowych i rodzinnych. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wzajemną sprzeczność w stanowisku strony skarżącej. Przy stwierdzeniu, że wobec niedoręczenia zgodnie z treścią art. 40 § 2 Kpa postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] pełnomocnikowi T. G. w ogóle nie zaczął biec termin do wniesienia na to postanowienie zażalenia, bezprzedmiotowy byłby bowiem wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Pomimo takiego twierdzenia wniosek o przywrócenie terminu został jednak złożony. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że przy doręczeniu skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny doszło do naruszenia treści art. 40 § 2 Kpa. W tym względzie tutejszy Sąd wypowiedział się już w nieprawomocnym wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 313/16 ze skargi T. G. na postanowienie WINB w K. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, którego przywrócenie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Wyrażone tam stanowisko należy z całości podtrzymać. W wyroku tym zwrócono uwagę, że postanowienie o nałożeniu grzywny zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, które zostaje zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęte z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Stanowi ono przy tym postępowanie odrębne i niezależne od postępowania zasadniczego (rozpoznawczego). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w sprawach nieuregulowanych tym aktem prawnym stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Oznacza to, że do akt tego postępowania powinno być złożone pełnomocnictwo zgodnie z treścią art. 33 § 3 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., do reprezentowania nim zobowiązanego. Dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie treść art. 40 § 2 Kpa, na który powołano się w skardze. Z tą bowiem chwilą organ egzekucyjny uzyskuje wiadomość, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu egzekucyjnym dopiero wraz z zażaleniem na postanowienie PINB z dnia [...] r. Oznacza to, że w dacie doręczania tego postanowienia wynikający z art. 40 § 2 Kpa obowiązek organu nie obciążał. Postanowienie to zostało zatem prawidłowo doręczone do rąk zobowiązanego a nie pełnomocnika, który wówczas nie został zresztą jeszcze nawet do tego postępowania ustanowiony. Pełnomocnictwa w tym postępowaniu skarżący udzielił bowiem r. pr. K. B.-S. dopiero w dniu 20 stycznia 2016 r. Bezskuteczne jest powoływanie się w skardze w tym względzie na treść pełnomocnictwa z 13 czerwca 2012 r. i z dnia 24 listopada 2014 r. Nie zostały one bowiem przed wysłaniem zobowiązanemu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 7 stycznia 2016 r. dołączone do akt postępowania egzekucyjnego zgodnie z treścią art. 33 § 3 Kpa. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku i najczęściej praktycznej możliwości sprawdzenia czy ewentualnie do akt innych postępowań, w tym postępowań sądowoadministracyjnych (do takiego bowiem zostało złożone pełnomocnictwo z dnia 24 listopada 2014 r. – do akt sprawy II SA/Gl 1419/14) strona nie przedłożyła pełnomocnictwa, które ewentualnie swym zakresem mogłoby upoważniać pełnomocnika do występowania w innym, danym postępowaniu, do czego zmierzają faktycznie zarzuty sformułowane w skardze. Przedmiotowe pełnomocnictwa z 13 czerwca 2012 r. i 24 listopada 2014 r. nie obejmowały przy tym swoim zakresem umocowania do reprezentowania T. G. w postępowaniu egzekucyjnym. Pełnomocnictwo z 13 czerwca 2012 r. obejmowało jedynie sprawę "legalizacji budynku". W sytuacji zatem gdy zostało ono złożone w "postępowaniu głównym" brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obejmowało swoim zakresem również postępowanie egzekucyjne. Taka wykładnia jego treści pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z liberalnym jego brzmieniem i kontekstem okoliczności w których zostało ono przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Także treść pełnomocnictwa z dnia 24 listopada 2014 r. złożonego do akt postępowania przed tutejszym Sądem wyraźnie wskazuje, że dotyczyło ono "postępowania głównego" zakończonego nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki budynku a nie postępowania egzekucyjnego, które wówczas jeszcze nie zostało wszczęte i nie było żadnej pewności, że wszczęte zostanie. W odróżnieniu od pełnomocnictwa procesowego o jakim mowa w art. 91 pkt 2 Kpc pełnomocnictwo ogólne w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje umocowania do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Należy podzielić natomiast zarzut skarżącego co do naruszenia przez WINB treści art. 58 § 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z opóźnieniem. Ustalenie to nie znajduje bowiem dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jego uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe, opiera się w zasadzie na przypuszczeniach, w konsekwencji zajęte w tym względzie przez organ odwoławczy stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Wobec braku konkretnych przeciwdowodów należało w świetle okoliczności podanych we wniosku o przywrócenie terminu i uściślonych w skardze przyjąć, że istotnie o przyczynie uchybienia terminu skarżący dowiedział się dopiero 2 lutego 2016 r. Uwzględnienie tego zarzutu nie mogło jednak skutkować wyeliminowaniem skarżonego postanowienia z obrotu prawnego w sytuacji gdy należy podzielić stanowisko WINB, że skarżący nie uprawdopodobnił aby terminowi uchybił bez własnej winy w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa. Przywołane przez skarżącego okoliczności mające świadczyć jego zdaniem o braku winy w uchybieniu terminu na taką bowiem ocenę zdaniem Sądu nie zasługują. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przy dochowaniu przez skarżącego należytej staranności jako osoby należycie dbającej o swoje interesy mogły one spowodować u niego pomyłkę przy odnotowywaniu daty doręczenia mu postanowienia o nałożeniu grzywny. Fakt ciąży i stanu zdrowia żony był mu bowiem znany od dawna. Nie zostało wykazane a nawet podnoszone, aby w dacie doręczania mu w/w postanowienia nastąpiło w tym względzie jakieś istotne pogorszenie, z którym wiązałyby się po stronie skarżącego jakieś szczególnie dodatkowe uciążliwe i nagłe obowiązki. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że do pogorszenia tego mogło dojść w związku z nakazem rozbiórki domu mieszkalnego czy też wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania tej rozbiórki, w sytuacji gdy o konieczności dokonania rozbiórki zarówno skarżący jak i jego żona wiedzieli już od dawna, a to w związku z uzyskaniem przez decyzję o nakazie rozbiórki z dnia [...] r. przymiotu ostateczności. Uiszczenia nałożonej grzywny skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika mógł zaś łatwo uniknąć przez wykonanie we własnym zakresie nakazu rozbiórki. Powinien też mieć już od dawna świadomość co do bezwzględnej konieczności wykonania nakazu rozbiórki w sytuacji gdy orzekająca o tym decyzja stała się ostateczna i wykonalna. Z powyższych względów brak było również zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że powołane przez skarżącego okoliczności związane z ciążą i złym stanem zdrowia jego żony usprawiedliwiały, przy dochowaniu przez niego należytej staranności w dbaniu o swoje sprawy, uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że uprawdopodobnił on, iż do uchybienia terminu doszło bez jego winy w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu zaskarżonym postanowieniem przywrócenia uchybionego terminu. Na treść orzeczenia organu nie mogło przy tym wpłynąć zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędne stanowisko WINB w K. co do roli pełnomocnik skarżącego w uchybieniu przedmiotowego terminu. Nie było bowiem podnoszone, a tym bardziej w jakikolwiek sposób wykazane by skarżący poinformował swoją pełnomocnik o innej niż 13 stycznia 2016 r. dacie otrzymania postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. W tej zaś sytuacji trudno czynić pełnomocnik skarżącego zarzut, że zażalenie wniosła w ostatnim dniu ustawowego terminu liczonego od daty przekazanej jej przez stronę. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). ec