II SA/Gl 385/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha; nr 1 o pow. [...]ha i nr 2 o pow. [...]ha, stanowiącej własność J. B. i odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonego właściciela w wysokości [...]zł. W decyzji stwierdzono, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – budowy zbiornika przeciwpowodziowego "A" na rzece [...], a do wypłaty odszkodowania zobowiązano wnioskodawcę – "B" w G. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 112 ust. 1, ust. 3, ust. 4; art. 113 ust. 1; art. 119 ust. 1; art. 121; art. 122; art. 123; art. 128 ust. 1; art. 129 ust. 1; art. 130 ust. 1, ust.2; art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce gruntami ( tj. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm., dalej powoływana jako "ustawa"). W uzasadnieniu organ orzekający podał, że wnioskiem z dnia [...]roku Dyrektor "B" z siedzibą w G. zwrócił się o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej, będącej własnością J. B. położonej w B., a składającej się z działek o numerach 3, 4 i 5. Działki te są niezbędne wnioskodawcy do realizacji celu publicznego jakim jest budowa zbiornika "A" na rzece [...], a rokowania z właścicielem działek nie zakończyły się ugodą. Organ I instancji pismem z dnia [...]roku wyznaczył stronom 2 – miesięczny termin do ugodowego załatwienia sprawy, który upłynął bezskutecznie. W związku z tym Starosta R. pismem z dnia [...]r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek. Organ ten następnie ustalił, że działki 3, 4 i 5 będące własnością J. B. stanowią teren niezabudowany – grunty orne klasy III b oraz klasy IV b; nie są one obciążone żadnymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. W dziale III Księgi wieczystej [...]wpisane jest prawo osobistego dożywocia, ale nie obciąża ono działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...]roku o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego R., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe działki znajdują się na terenach, które zostały wyłączone z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. ( pismo Wójta tej Gminy z dnia [...]roku ). Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] roku, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. – K., zgodnie z którym wartość ta wynosi [...] zł. Wartość tę zaktualizowano oświadczeniami w/w rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] roku, a następnie z dnia [...] roku, zgodnie z którymi nie uległa ona zmianie. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że czynił starania o przyznanie wywłaszczonemu odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Jednakże gruntów którymi wywłaszczony był zainteresowany ( pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] roku ) nie udało się pozyskać bowiem gospodaruje nimi "C" - Oddział Terenowy w O., a nieruchomość ta została wydzierżawiona osobie fizycznej do [...] roku. Nadto organ podał, że w jego ocenie operat określający wartość wywłaszczonego prawa został sporządzony prawidłowo, a przy tej ocenie organ brał pod uwagę stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 roku sygn. akt II SA/Gl 1010/07, zgodnie z którym planowany zbiornik przeciwpowodziowy nie ma charakteru komercyjnego, a znajdujące się na tym terenie pokłady żwiru nie są częścią składową gruntu i nie powinny być brane pod uwagę przy wycenie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie z uwagi na obrazę przepisów kpa. Rozprawa administracyjna odbyła się bowiem mimo wniosku skarżącego o jej odroczenie, a do dnia rozprawy pełnomocnik skarżącego nie otrzymał operatu szacunkowego, w związku z czym nie mógł się wypowiedzieć w kwestii jego prawidłowości. Nadto podniesiono, nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego dotyczących przesłuchania wskazanych świadków oraz wyłączenia od prowadzenia sprawy N. P. Zdaniem odwołującego się, Starosta powinien objąć postępowaniem wywłaszczeniowym wszystkie grunty przeznaczone pod budowę zbiornika oraz zabezpieczyć nieruchomości zamienne. Wojewoda [...]– po rozpoznaniu odwołania J. B. – zaskarżoną decyzję z dnia [...] roku – [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 112, 113, 121, 128 ust. 1, art. 134 ustawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił i przyjął za własne ustalenia organu I instancji co do spełnienia warunków dopuszczalności wywłaszczenia jak i co do ustalenia wysokości należnego wywłaszczonemu odszkodowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...]roku organ I instancji odmówił odroczenia terminu rozprawy wskazując, że prowadzenie prac polowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej wzięcie w niej udziału, a nadto, że pełnomocnik skarżącego nie zgłosił niemożności wzięcia udziału w rozprawie. Nie jest też prawdą, że do dnia rozprawy administracyjnej nie doręczono pełnomocnikowi operatu – operat bowiem został pełnomocnikowi doręczony w dniu [...] roku przy piśmie z dnia [...]roku. Do wniosków o objęcie postępowaniem wywłaszczeniowym wszystkich gruntów przeznaczonych pod budowę zbiornika, a także wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] roku organ I instancji ustosunkował się w postanowieniu z dnia [...]roku, a stanowisko zawarte w jego uzasadnieniu organ odwoławczy podziela. Jeżeli chodzi o wyłączenie N.P. to w toku postępowania w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Natomiast wniosek o wywłaszczenie w sprawie dotyczył Z. R. i został oddalony. Także w tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty R. zawarte w postanowieniu z dnia [...]roku. Także za zasadne uznał organ odwoławczy oddalenie wniosku o słuchanie świadków ( byłego Vicewojewody [...], pracowników "C", pracowników Urzędu Wojewódzkiego, posłów) z uwagi na fakt, że zeznania te nie pozostawały w związku ze sprawą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J. B., który domagał się uchylenia decyzji ostatecznej powtarzając co do zasady zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Z kolei organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji ostatecznej i dodatkowo wyjaśnił, że operat szacunkowy nie był poprawiany w ogóle, jedynie w trakcie postępowania przed I instancją rzeczoznawca przesłał poprawione zestawienie transakcji przyjętych do porównań przy wycenie, ale korekta ta nie miała wpływu na wartość oszacowanej nieruchomości. Na rozprawie w dniu [...]roku Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Kółko Rolnicze w B. zastępowane przez radcę prawnego T. G. Pełnomocnik Kółka podniósł na tej rozprawie – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji – brak udziału w postępowaniu rodziców skarżącego, na rzecz których na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono prawa dożywocia. Nadto pełnomocnik Kółka powołał się na wcześniejsze ustalenia z przedstawicielami władzy co do sposobu wywłaszczenia wskazując, że zapadła decyzja od tych ustaleń odbiega. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Taki zakres kontroli wynika zaś jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa). Oznacza to, że nie każde uchybienie organu administracji prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, lecz jedynie istotne naruszenie prawa, którego w niniejszej sprawnie nie stwierdzono. W sprawie jest bezsporne wystąpienie materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia prawa własności skarżącego, obejmującego trzy działki o numerach 3, 4 i 5, w postaci prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "A" na rzece [...] Wywłaszczenie nieruchomości było więc dopuszczalne z mocy art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spór w pierwszym rzędzie dotyczy wdrożenia postępowania wywłaszczeniowego jedynie do części nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, w sytuacji gdy skarżący wnosił o objęcie postępowaniem wszystkich właścicieli działek oraz całości jego gospodarstwa. Żądanie to jednak nie mogło odnieść skutku. Wywłaszczenie polega bowiem na odjęciu prawa rzeczowego na nieruchomości ( art. 112 ust. 2 ustawy ). Decyzja o wywłaszczeniu może więc być skierowana wyłącznie do podmiotu, któremu te prawa przysługują. Postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa może być wszczęte z urzędu, także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny ( art. 115 ust. 1 ustawy), a więc inicjatywa nie przysługuje osobie, której nieruchomość została przeznaczona pod realizację celu publicznego, poza przypadkiem w art. 113 ust. 3 ustawy, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Następną sporną kwestią jest wybór formy odszkodowania. Skarżący domagał się w pierwszym rzędzie przyznania nieruchomości zamiennej, lecz nie zaakceptował w tym zakresie propozycji organu I instancji zawartej w pismach z dnia [...]roku i [...]roku. W tym miejscu należy przywołać art. 131 ust. 1 ustawy z mocy którego w ramach odszkodowania może być przyznana nieruchomość zamienna, co oznacza, że osobie uprawnionej do odszkodowania nie przysługują roszczenia o przyznanie takiej nieruchomości. Z tego też powodu zasadnie organ administracyjny I instancji odmówił przesłuchania wnioskowanych świadków, bowiem kwestia przyczyn, dla których nie zapewniono wcześniej odpowiednich gruntów zamiennych, zawierając długoletnie umowy dzierżawy nieruchomości z terenu B., stanowiących własność Skarbu Państwa, nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, jako że przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne, skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział wybór w tym względzie przez organ administracji. Zdaniem składu orzekającego brak też podstaw do uznania, że operat szacunkowy sporządzony w [...] r. jest nieprawidłowy. W tym miejscu należy stwierdzić, że w zasadzie skarżący pod adresem tego operatu nie sformułował konkretnych zarzutów twierdząc, że jego pełnomocnik do dnia rozprawy to jest [...] roku nie otrzymał operatu, a nadto, że mimo wniosku skarżącego, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] roku nie odroczył tej rozprawy. Powyższe zarzuty są w części nieprawdziwe, a w części nie zasługują na uwzględnienie. Otóż operat szacunkowy został doręczony pełnomocnikowi strony przy piśmie z dnia [...]roku, doręczonym w dniu [...]roku. Odnośnie rozprawy administracyjnej z dnia [...] należy wskazać, że o jej terminie pełnomocnik strony został zawiadomiony w dniu [...]roku, a skarżący w dniu [...] roku. Wniosek o odroczenie rozprawy skarżącego wpłynął do organu [...] roku i jako przyczynę żądania wskazywał prowadzenie prac polowych. Natomiast pełnomocnik skarżącego nie zgłosił niemożności udziału w rozprawie. Zdaniem składu orzekającego organ I instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...]roku odmówił odroczenia wyznaczonej rozprawy. Istotnie bowiem prowadzenie prac polowych nie uniemożliwia wzięcia udziału w rozprawie. Trzeba też mieć na uwadze, że skarżący posiadał profesjonalnego pełnomocnika, któremu doręczono operat, a więc twierdzenie o braku możliwości zajęcia stanowiska wobec tego operatu jest nieuprawnione. Przechodząc do samego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. – K. z dnia [...] roku należy stwierdzić, że wartość rynkową wywłaszczonych działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca określił wartość gruntu na kwotę [...] zł., biorąc pod uwagę transakcję nieruchomościami użytkowanymi rolniczo zawartymi między osobami fizycznymi lub przedsiębiorstwami eksploatacji kruszyw mineralnych. Analizowane transakcje miały miejsce na terenie powiatu raciborskiego, a analiza wykazała, że średnia cena za 1m2 w umowach kupna – sprzedaży wynosiła od 1,08 – 4,1 za m2. Dla spornych działek została przyjęta najwyższa wartość 4,1 zł za m2. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy [...] roku potwierdził aktualność operatu. Równocześnie rzeczoznawca przesłał poprawione i uzupełnione zestawienie transakcji przyjętych do porównań, wyjaśniając że podczas zestawienia (przepisywania) pominięto pozycję nr [...]oraz błędnie wpisano kwotę w pozycji [...], równocześnie biegły wskazał że powyższe uzupełnienie nie wpływa na wartość spornej nieruchomości. Powyższa korekta błędu, mimo jej nie przedstawienia stronie skarżącej, nie miała wpływu na wartość szacowanej nieruchomości. Zdaniem Sądu w operacie ustalono w sposób prawidłowy wartość rynkową nieruchomości, która stosownie do art. 134 ustawy stanowi podstawę ustalania odszkodowania. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, bo w takim przypadku wartość określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Oznacza to, że wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa. W ocenie Sądu, podzielić też należy stanowisko, iż dla ustalenia wartości przedmiotowych działek brak było podstaw do uwzględnienia udokumentowanych złóż żwiru, jako że nie stanowią one części składowej gruntu rolnego zgodnie z art. 143 kc. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 79/07, obecnie obowiązujące przepisy art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, przewidują występowanie kopalin stanowiących część składową nieruchomości. Może to jednak wystąpić wyłącznie w przypadku gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, że istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi zaś dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składowa nieruchomości ( Lex nr 453377). Nieruchomości objęte w niniejszej sprawie decyzją wywłaszczeniową były wykorzystywane rolniczo, a zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] roku przeznaczone zostały nie pod wydobycie żwiru, lecz budowę zbiornika przeciwpowodziowego i mają być na niej usytuowane wały tego zbiornika. Dotychczas obejmujący ten teren plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywał, że sporne działki znajdowały się w strefie ochronnej udokumentowanego złoża żwiru, co oznacza, że ich właściciel nie był uprawniony do wydobywania żwiru w ramach społeczno – gospodarczego korzystania z nieruchomości. Na zwiększenie wartości rynkowej spornych działek – zdaniem składu orzekającego – nie wpływa także jej przeznaczenie określone w decyzji lokalizacyjnej. Nie jest bowiem inwestycją komercyjną inwestycja której realizacja może przynieść wymierne korzyści Skarbowi Państwa. Nadto należy podkreślić, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 z zm.). W konsekwencji należy stwierdzić, że w każdym przypadku wartość rynkowa przedmiotowych działek winna być szacowana jako gruntów wykorzystywanych rolniczo, bowiem nie są one zabudowane, a okoliczność ta nie jest negowana przez skarżącego. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia w odszkodowaniu pieniężnym utraconych korzyści, czy też skapitalizowanej renty pieniężnej. Zasadą wynikającą z art. 128 ust. 1, art. 134 i art. 135 ustawy jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie przyznawane jest więc jedynie za rzeczywistą szkodę, bez uwzględnienia ewentualnych, utraconych a przewidywanych korzyści. W obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do przyznania odszkodowania w formie skapitalizowanej renty. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego do niego aktu pod względem zgodności z prawem, jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez organy administracyjne ( art. 178 § 1 Konstytucji RP.). Odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia N. P. to trzeba wskazać, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Strona skarżąca złożyła natomiast wniosek o wyłączenie Z. R., który przez organ I instancji został oddalony. Przyczyn oddalenia tego wniosku strona nie kwestionuje, a skład orzekający rozstrzygnięcie w tym zakresie podziela. Na rozprawie w dniu [...] roku pełnomocnik, dopuszczonego w sprawie w charakterze uczestnika, Kółka Rolniczego w B. zarzucił wadliwość postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, polegające na braku udziału w tym postępowaniu rodziców skarżącego, na rzecz których ustanowiono "na przedmiotowych nieruchomościach prawo dożywocia". Zarzut ten jest niesłuszny. Abstrahując od czasu jego złożenia ( na rozprawie, a więc po wydaniu kontrolowanej decyzji ) należy wskazać, że fakt istnienia prawa dożywocia rodziców skarżącego został już zauważony przez organ I instancji. Organ ten stwierdził w swojej decyzji z dnia [...]roku, że w dziale III Księgi wieczystej [...] wpisane jest prawo dożywocia, nie obciążające działek będących przedmiotem postępowania o wywłaszczenie w niniejszej sprawie. To ustalenie organu I instancji nie było kwestionowane aż do rozprawy w dniu [...]roku. Niezależnie od powyższego należy przywołać Tytuł II Dział I Kodeksu cywilnego z którego wynika, że ograniczonymi prawami rzeczowymi są : użytkowanie, służebność, rozstaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokali i hipoteka. Dożywocie natomiast należy do praw zobowiązaniowych objętych Dział II Kc. Zgodnie z art. 119 ustawy w decyzji o wywłaszczeniu wskazuje się jedynie osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, co oznacza, że jedynie te osoby mogą być uczestnikami postępowania wywłaszczeniowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. su.