II SA/Gl 385/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.398.2024.KZ w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB") decyzją z dnia 15 listopada 2024 r., nr [...], działając z urzędu na postawie art. 49e pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "pr.b."), nakazał T. M. (dalej: "skarżący") jako inwestorowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w R. przy ul. [...], na działce nr geod. [...], dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej budowy. W uzasadnieniu wskazał, że z informacji pozyskanych z Urzędu Miasta R. wynika, iż w rejestrach nie odnaleziono zapisu o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia, w zakresie prowadzenia robót budowlanych, na wskazanej nieruchomości. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2024r. stwierdzono, że został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny z pustaka Ytong, na płycie betonowej, a strop pomiędzy piętrem a parterem jest żelbetowy, natomiast drewniany dach jest kryty blachą. Budynek w stanie surowym zamkniętym ma wymiary 5 m x 7 m wewnątrz oraz 5,73 m x 7,75 m na zewnątrz, a jego wysokość to 5,40 m. Wykonano również przyłącza wodne, kanalizacyjne i elektryczne oraz gazowe (w trakcie). Skarżący przedłożył mapę z inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych z dnia 26 marca 2024 r. i oświadczył, iż budynek został zgłoszony do Urzędu Miasta R. jako budowa budynku bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia do 70 m² powierzchni zabudowy. PINB postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r., nr [...], wstrzymał skarżącemu prowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, oraz ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej (k. 10 akt administracyjnych). Skarżący nie złożył takiego wniosku i nie uiścił należnej opłaty. W odwołaniu skarżący podał, że został wprowadzony w błąd przez pracownika organu architektoniczno-budowlanego, który poinformował, że budynek jest zgodny z mapami geodezyjnymi i przepisami prawa budowlanego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r., nr WINB-WOA.7721.398.2024.KZ, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 15 listopada 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył jego podstawy prawne. Wyjaśnił, że przepis art. 49e pr.b. wskazuje przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, zatem normuje podstawę do działania organu nadzoru budowlanego w przypadku braku woli inwestora w zalegalizowaniu samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, polegającej na niezłożeniu wniosku o legalizację, dokumentów legalizacyjnych, czy też nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej, a także gdy inwestor nie zastosował się do nakazu wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Podał również, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pr.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa obiektów lub roboty budowlane wyłączone z zacytowanej zasady ogólnej, wymienione zostały w sposób enumeratywny w art. 29 pr.b. Na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1a pr.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. ŚWINB wywiódł, że przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z budową domu jednorodzinnego skarżący winien dokonać w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia robót. W konsekwencji, zasadnie wdrożona została procedura legalizacyjna oparta o treść art. 48 pr.b. Postępowanie w tym trybie prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Dotyczy najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej. Surowa regulacja zawarta w art. 48 pr.b. sankcjonuje wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest więc zasadniczym środkiem prawnym i najdalej idącą, najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów pr.b. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem. Skoro, skarżący nie złożył wniosku o legalizację, to na podstawie art. 49e pkt 1 pr.b. zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki budynku. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. skarżący złożył skargę na powyżej opisaną decyzję ŚWINB i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie: - art. 3 ust. 5 pr.b., poprzez pominięcie i nieprawidłową kwalifikację altany, gdy jest ona niepowiązana w sposób trwały z gruntem; - art. 29 ust. 1 pkt 1a, ust. 4 i ust. 6 pr.b., poprzez pominięcie ich treści; - art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu decyzji przed wyjaśnieniem, w jakim czasie doszło do ewentualnej samowoli budowlanej; - art. 86 i art. 89 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie dokonano zgłoszenia, podczas gdy skarżący był osobiście w PINB i wskazywał na zamiar realizacji robót budowlanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły w stanie należytym postępowania i nie ustaliły daty powstania "rzekomej" samowoli budowlanej, gdyż od tego ustalenia zależało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nadto, skarżący w organie architektoniczno-budowlanych uzyskał informację, że w związku z budową przedmiotowego budynku nie musi wykonywać żadnych czynności. Skarżący odniósł się też do treści art. 48 i art. 49e pr.b. oraz art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a także wskazał, że nie został w sposób jednoznaczny i zrozumiały pouczony o tym, że może wystąpić z wnioskiem o legalizację budowy. Uznał, że procedura legalizacyjna jest jego prawem i ma taką wolę, dlatego niniejsze postępowanie jest przedwczesne. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 marca 2025 r. ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r. ŚWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia 9 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kwestionowany konkretny akt lub czynność oraz stanowiący jego źródło stosunek administracyjnoprawny, znajdujący swoje umocowanie w konkretnej normie. Zatem podstawa prawna zaskarżonej decyzji wyznacza granice poddanej sądowej kontroli sprawy administracyjnej. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ŚWINB z dnia 9 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 15 listopada 2024 r., w której nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wszczęcie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 1 lipca 2024 r., a sam obiekt powstał już wcześniej, po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 pr.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 pr.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast konsekwencje budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zostały określone w art. 48 pr.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.b., w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 kwietnia 2020 r., w oparciu o art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa "wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane". Powyższy przepis został uzupełniony z dniem 3 stycznia 2022 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), poprzez dodanie do przepisów ustawy - Prawo budowlane - art. 29 pkt 1a o treści: "wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora;" (cytat). Z przywołanych przepisów wynika, że wolą ustawodawcy było, by nowe zasady obowiązywały odnośnie inwestycji realizowanych po dniu ich wejścia w życie, czyli po dniu 3 stycznia 2022 r. W szczególności wskazać należy budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, określonych w zacytowanych przepisach, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Istotą postępowania regulowanego art. 49e pr.b., jest ustalenie konsekwencji działań lub zaniechań, jakie nastąpiły po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli wyłącznie ustalenie w niniejszej sprawie, czy skarżący złożył w terminie wniosek o legalizację, oraz czy w wyznaczonym terminie uiścił opłatę legalizacyjną. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę określoną w przywołanym przepisie. W przypadku niezłożenia między innymi wniosku o legalizację samowoli budowlanej, w określonym terminie, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, na podstawie art. 49e pkt 1 pr.b., orzec w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Również nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 5 pr.b.). Odnotować należy przy tym że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1-6 pr.b. ma charakter związany. Ziszczenie się którejkolwiek z przesłanek obligowało do wydania nakazu rozbiórki. W tej fazie postępowania inne okoliczności nie były już badane. Nie miały one charakteru wiążącego z punktu widzenia warunków stosowania art. 49e pr.b. Nieuzasadnione są zatem sformułowane w skardze zarzut naruszenia przepisów pr.b. Organ architektoniczno-budowlany działa na zasadzie prostej subsumpcji, jeśli potwierdzi istnienie przesłanki zobowiązany jest wydać decyzje o nakazie rozbiórki. Nie rozważa już na tym etapie samej legalności budowy (konieczności wystąpienia z wnioskiem o pozwolenia na budowę lub dokonanie jej zgłoszenia), bowiem ta oceniona została na etapie stosowania art. 48 pr.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z dnia 8 sierpnia 2024 r. W treści postanowienia z dnia 8 sierpnia 2024 r. PINB pouczył o treści art. 48 pr.b., w tym poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. Wniosek taki winien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wniosek może złożyć inwestor lub właściciel budynku. Wniosek o legalizacji można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizację. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 49e pr.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację. Natomiast złożenie wniosku o legalizację implikuje wdrożenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części koniecznym jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Brak wniesienia opłaty legalizacyjnej również skutkuje wydaniem decyzji nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 5). Przepisy pr.b. nie mają co do zasady charakteru norm uznaniowych, pozostawiających organowi swobodę w wyborze treści rozstrzygnięcia. Organ ocenia ustalony stan faktyczny na podstawie jego indywidualnych cech, na które składają się np. data wykonania robót, charakter obiektu budowlanego, jego rozmiary - stosując konkretne, przewidziane dla danej sytuacji rozwiązania prawne zawarte w przepisach. Wszczynając procedurę legalizacyjną organ nie dysponuje swobodą co do treści poszczególnych jej etapów i wydawanych rozstrzygnięć. Nie ulega wątpliwości, że PINB w dniu 1 lipca 2024 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy bez wymaganego zgłoszenia przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (k. 6 akt administracyjnych). W dalszej kolejności postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r. wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją (art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pr.b.), jednoczenie informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczono, że w przypadku niezłożenia takiego wniosku w wymaganym terminie, zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 49e pr.b. Przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone w trybie doręczenia zastępczego, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 7). Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył wymaganej dokumentacji. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy z dnia 8 sierpnia 2024 r. PINB podał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny jest budynkiem, którym wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W konsekwencji PINB, w trybie art. 10 k.p.a., zawiadomił skarżącego o dysponowaniu niezbędnym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej postępowania w sprawie budowy bez wymaganego zgłoszenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Korespondencja została odebrana przez skarżącego w dniu 29 października 2024 r. (k. 11). Skarżący był zatem w sposób prawidłowy, jasny i wyczerpujący poinformowany o nałożonych na niego obowiązkach oraz konsekwencjach braku ich realizacji. Skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania (tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego), że nie złożył wniosku o legalizację. Nie doszło zatem do naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego, jak również materialnego, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skład orzekający podziela ustalenia i rozważania poczynione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a podane w niej motywy pozwalały na zweryfikowanie zasadności zajętego stanowiska, co wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.