II SA/Gl 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi U.A., B.P. oraz J.M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. ( dalej PINB ) działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy realizacji rozbiórki budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w C. nakazał B.P., J.M. i U.A. wstrzymać prowadzone roboty budowlane. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzją z dnia [...] nakazano współwłaścicielkom rozbiórkę opisanego budynku z uwagi na jego zły stan techniczny grożący katastrofą budowlaną. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] PINB stwierdził jednak, że rozbiórka [...] m odcinka fundamentu przylegającego bezpośrednio do sąsiedniego budynku mieszkalnego spowoduje "realne niebezpieczeństwo utraty nośności fundamentu budynku sąsiada". Stanowisko to oparł na stwierdzeniu wysokiego poziomu wód gruntowych w rejonie prowadzonych robót rozbiórkowych, co przy usunięciu naziomu może doprowadzić do wyparcia gruntu spod fundamentu. Wskazał także, że fundament budynku sąsiada został zbudowany z kamienia wapiennego oraz żużlobetonu, a zatem mogło dojść do połączenia obu fundamentów w trakcie wylewania fundamentu budynku przy ul. [...] dobudowanego do istniejącego wcześniej budynku przy ul. [...]. Postanowienie to zostało wydane po dwukrotnym uchyleniu przez Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej ŚWINB ) wcześniej wydanych przez PINB decyzji, którymi powołując się na art. 155 k.p.a. zmieniał on decyzję nakazującą rozbiórkę budynku przy ul. [...] w C. w części dotyczącej pozostawienia jego fundamentów przylegających do sąsiedniego obiektu. Opisane na wstępie postanowienie utrzymał w mocy ŚWINB postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Decyzją datowaną na dzień [...] PINB działając w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane następnie nakazał B.P., J.M. i U.A. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z rozbiórką przedmiotowego obiektu. W motywach powołał się na ustalenia przytoczone w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty rozbiórkowe oraz podał, że nakazana rozbiórka budynku została wykonana i pozostało jedynie zasypać wykop w rejonie budynku sąsiada i pozostawić ze względów bezpieczeństwa odcinek fundamentu przy tym obiekcie. Z decyzją tą nie zgodziły się współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w C., do których został skierowany nakaz zaniechania prowadzonych robót budowlanych. W odwołaniu wskazały, że decyzja PINB narusza przysługujące im prawo własności zobowiązując je do niekorzystnego rozporządzenia ich majątkiem, gdyż pozostawienie części fundamentu rozebranego budynku obniży wartość gruntu. Decyzja ta stanowi też bezpodstawną zmianę prawomocnej decyzji ostatecznej ŚWINB z dnia [...], którą organ ten po rozpatrzeniu ich odwołania, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji. Zdaniem odwołujących się kwestionowana decyzja także " w sposób zakamuflowany próbuje zmienić decyzję ostateczną i prawomocną nakazującą im pełną rozbiórkę budynku". Nadto skarżące zarzuciły, że decyzja PINB została wydana po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a zatem po utracie przez to postanowienie mocy. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją ŚWINB, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że chybiony jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji po upływie 2 miesięcznego terminu, o jakim jest mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten uzależnia, bowiem utratę mocy przez postanowienie wstrzymujące od wydania decyzji, o której jest mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 tej ustawy, a nie od daty doręczenia tych decyzji, co podniosły odwołujące się. Zdaniem organu odwoławczego, nakaz zawarty w decyzji PINB nie oznacza też bezpodstawnej zmiany decyzji ŚWINB z [...], gdyż decyzją tą umorzono jedynie postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. wskazując na brak przesłanek do jego prowadzenia. Nie uniemożliwiło to jednak wstrzymania robót rozbiórkowych prowadzonych w oparciu o inną decyzję organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy ich wykonanie mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W skardze U.A., J.M. i B.P. wniosły o uchylenie decyzji ŚWINB, a także o stwierdzenie jej nieważności z powodów wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 6 k.p.a. Powtórzyły w niej większość zarzutów podniesionych wcześniej w odwołaniu. Ponadto zarzuciły wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. i oparcia jej na błędnym zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które to przepisy, ich zdaniem, odnoszą się do zupełnie innej sytuacji faktycznej i mogą znaleźć zastosowanie praktycznie tylko do samowoli budowlanych. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo zostały zrelacjonowane wszystkie orzeczenia poprzedzające zaskarżoną decyzję, a także treść wnoszonych przez skarżące środków odwoławczych. Odnosząc się do uzasadnień decyzji obu instancji skarżące wskazały, że zostały one oparte na stwierdzeniu, że rozbiórka fundamentu przy budynku sąsiada stwarza zagrożenie dla tego obiektu. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnym dowodem, poza protokołem z przeprowadzonej wizji lokalnej. Podały, że wysoki poziom wód gruntowych na działce wynika z odprowadzania przez sąsiada ścieków do gruntu za pośrednictwem starej i nieszczelnej studni. W sprawie nie poczyniono ich zdaniem także ustaleń dotyczących stanu technicznego sąsiedniego budynku, co mogłoby wyjaśnić, czy rozebranie "kikuta" fundamentu ma jakikolwiek wpływ na stan tego obiektu. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazał też, że skargi U.A. i J.M. zostały wniesione z uchybieniem terminu, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] została im doręczona w dniu [...], a skarga została złożona osobiście przez skarżące w siedzibie organu w dniu [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ odwoławczy podniósł, że przepisy te mają zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1, a zatem wbrew stanowisku skarżących, mogą znaleźć zastosowanie do przypadku prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy ich wykonanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wyjaśnił też, że nie nałożono na właściciela budynku przy ul. [...] w C. obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego tego obiektu, gdyż postępowanie w sprawie nie toczyło się w przedmiocie stanu technicznego tego budynku, lecz w sprawie prowadzonych robót rozbiórkowych na sąsiedniej parceli. Pismami procesowymi z dnia [...] i z dnia [...] uzupełnionymi pismem z dnia [...] skarżące wystąpiły z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniały go przesłanym im przez organ nadzoru budowlanego upomnieniem nakazującym zasypanie wykopu znajdującego się przy ścianie sąsiedniego budynku. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2006 r. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżące wskazały na bezzasadność zarzutu wniesienia skargi z uchybieniem terminu podnosząc, że niemożliwe było doręczenie im zaskarżonej decyzji na [...] dni przed datą jej wydania przez organ. Podtrzymały także swoje stanowisko w kwestii naruszenia zaskarżoną decyzją art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zakwestionowały zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd ŚWINB o braku podstaw do nałożenia w toczącym się postępowaniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku posadowionego na sąsiedniej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawujący, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, ze bezzasadny był podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut wniesienia jej przez U.A. i J.M. z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a. ). Skarga została bowiem złożona osobiście w organie odwoławczym w dniu [...], a jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru, zaskarżoną decyzję doręczono J.M. i B.P. w dniu [...] oraz U.A. w dniu [...]. W dacie [...], którą wskazano w odpowiedzi na skargę J.M. i U.A. z oczywistych względów nie mogły odebrać zaskarżonej decyzji ( wydano ją po tej dacie ), odebrały natomiast zawiadomienie PINB wystosowane w trybie art. 131 k.p.a. Co się tyczy zarzutów podniesionych w skardze w pierwszym rzędzie wskazać należy na bezzasadność zarzutu wydania przez PINB postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane z obrazą przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który zdaniem skarżących nie mógł mieć zastosowania do przedmiotowych robót rozbiórkowych. Przywołany przepis stanowi przesłankę wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Skoro zatem organ stwierdził możliwość naruszenia w trakcie prowadzonych robót stabilności fundamentu sąsiedniego budynku miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wstrzymać prowadzone roboty. Zauważyć też należy, że art. 50 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie nie tylko do robót budowlanych nie będących budową w rozumieniu tej ustawy, które prowadzone są bez wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale także do robót nie wymagających pozwolenia bądź zgłoszenia oraz robót prowadzonych w oparciu o udzielone przez władzę budowlaną pozwolenie bądź dokonane w zgodzie z przepisami prawa zgłoszenie. Wreszcie przepis ten znajduje także zastosowanie, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, do robót budowlanych prowadzonych w oparciu o wydane w formie decyzji administracyjnych nakazy organów nadzoru budowlanego. W świetle przeprowadzonych rozważań nie może być także uwzględniony zarzut skarżących dowodzących wystąpienia w sprawie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z tego powodu, iż decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Pozbawiony podstaw był w konsekwencji także zarzut obejścia zaskarżoną decyzją normy przewidzianej w art. 155 k.p.a. wymagającej zgody stron postępowania do zmiany ostatecznej decyzji. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa także pogląd skarżących, że decyzja PINB nakazująca zaniechanie dalszych robót rozbiórkowych została wydana już po terminie określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane doręczono bowiem skarżącym w dniach [...] ( J.M. i B.P. ) oraz [...] ( U.A. ). Zatem koniec dwumiesięcznego terminu o jakim mowa w przywołanym przepisie przypadał najwcześniej na dzień [...], a kwestionowana decyzja PINB została wydana w dniu [...]. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nakazujących organowi administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności art. 7 k.p.a. Organ administracji powinien bowiem podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, by następnie po dokonaniu jego oceny stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona. W szczególności zaś winien zastosować się nie tylko do przepisu art. 7, ale także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót rozbiórkowych powinna zostać poprzedzona zatem nałożeniem na prowadzących te roboty, obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu fundamentów budynku przy ul. [...] w C. Uprawnienie do nałożenia na prowadzących roboty rozbiórkowe takiego obowiązku wynikało wprost z przepisu art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero zaś sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ekspertyza stanowić mogła podstawę zgodnego z prawem dalszego procedowania w sprawie prowadzonych robót. Organy obu instancji ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydanych decyzji oparły tymczasem wyłącznie na jednorazowych oględzinach przeprowadzonych przez pracownika PINB. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, a stosownie do normy wynikającej z art. 135 P.p.s.a. dotyczy to także decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB nałoży na inwestorki obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy. Następnie w oparciu o wynikające z tej ekspertyzy wskazania podejmie dalsze rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 202 § 1 i 2 P.p.s.a. su.