II SA/Gl 386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021r. sprawy ze skargi K.(K.) W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], w której organ ten odmówił przyznania K. W. (dalej zwanej "skarżącą") świadczenia rodzicielskiego na syna M. P. (dalej "syn") urodzonego w dniu [...] marca 2018 r. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następujący stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 23 lipca 2020 r. złożyła wniosek do organu I instancji o przyznanie jej prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S., działając m.in. na podstawie art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm), dalej w skrócie "u.ś.r.", odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego z uwagi na złożenie wniosku po terminie tj. po upływie 52 tygodni od urodzenia syna. Termin na złożenie tego wniosku upłynął w dniu [...] marca 2019 r. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i zastępowana przez fachowego pełnomocnika wniosła od niej odwołanie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci dokumentacji dotyczącej odmowy przyznania jej przez właściwy organ prawa do zasiłku macierzyńskiego wskazując, że odmowna decyzja ZUS, po jej zakwestionowaniu przez skarżącą, uprawomocniła się dopiero w lipcu 2020 r.; - art. 17c ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem art. 17c ust. 9 pkt 1 tej ustawy tj. przesłanki zasiłku macierzyńskiego, jako uniemożliwiającej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia rodzicielskiego - art. 18, art. 32 i art. 45 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednak utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśniło przy tym, że wobec braku dowodu doręczenia decyzji organu I instancji nie stwierdziło uchybienia terminu do wniesienia odwołania i przyznało moc dowodową oświadczeniu zawartemu w odwołaniu o dacie doręczenia decyzji. Ponadto Kolegium przytoczyło treść art. 17 c u.ś.r., akcentując treść ust. 3 pkt. 1 tego przepisu. Przytoczono także treść art. 24 u.ś.r., akcentując treść zawartą w ust. 9 tego przepisu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Według Kolegium skoro wniosek został złożony po upływie 3 miesięcy, licząc od urodzenia dziecka i upłynęło 52 tygodnie od tego urodzenia, to świadczenie nie przysługuje. Odmowa zaś przyznania stronie prawa do zasiłku macierzyńskiego i toczące się postępowanie przed sądem powszechnym zakończone w lipcu 2020 r. nie są przesłanką, która ma wpływ na prawidłowość decyzji. Dokonana przez organ I instancji wykładnia jest przy tym prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17c ust. 3 i 4 u.ś.r. w związku art. 17c ust. 9 pkt 1 tej ustawy oraz w związku z art. 32 i 45 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku macierzyńskiego i toczące się postępowanie przed sądem powszechnym zakończone w lipcu 2020 r. nie są przesłanką, która ma wpływ na prawidłowość decyzji. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto domaga się skierowania przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności normy prawnej z Konstytucją dotyczącego zgodności art. 24 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, 18, 32 i 45 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."), który uprawnia do świadczenia rodzicielskiego w wysokości 1 000 zł miesięcznie między innymi matkę na okres 52 tygodni (w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, przysposobienia jednego dziecka lub objęcia opieką jednego dziecka). Zgodnie z art. 24 ust. 9 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia lub przysposobienia dziecka, w przypadku osób, o jakich mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., od miesiąca objęcia dziecka opieką, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia lub przysposobienia dziecka. W przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., od dnia objęcia dziecka opieką. W sytuacji gdy wniosek zostanie złożony po terminie, nie później jednak niż w okresach, o jakich mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W świetle art. 24 ust. 9 u.ś.r. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia. Należy przy tym zaakcentować, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje systemu wyrównania za okres przed złożeniem wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca złożyła wniosek po znacznym upływie okresu, o którym mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r. Oceniając skutki jakie rodzi taka sytuacja koniecznym jest najpierw wyjaśnienie charakteru terminu zawartego w we wskazanym powyżej przepisie oraz konsekwencji niezachowania wspomnianego terminu. Kluczowe znaczenie przypisać należy temu, że termin określony w art. 17c ust. 3 u.ś.r. ma charakter materialnoprawny. W konsekwencji po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Go 974/13. Podobny pogląd podkreśla się w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Komentarz do art. 24 – Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska (red.), LEX 2015). Kwestia dopuszczalności przywrócenia terminu na gruncie art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowiła przedmiot wypowiedzi m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z 15 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 297/10, podniósł, iż okoliczności, z powodu których strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu: "przepisy ustawy [o świadczeniach rodzinnych], poza wyjątkami określonymi w art. 24 ust. 2a i 3a [oraz ust. 9] ustawy, nie przewidują bowiem możliwości wstecznego zasądzenia świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku. (...) Wskazany w art. 24 ust. 2 ustawy początek przyznania świadczenia - od daty złożenia wniosku - nie jest terminem, który podlega przywróceniu. W razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku". Potwierdzeniem słuszności tego stanowiska, jest wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1197/12. Uzasadnienie dla takiego poglądu przedstawił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Rz 393/09 (LEX nr 572524), zauważając iż "decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi; tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. Organ może przyznać świadczenie najwcześniej od dnia, w którym zgromadził materiał dowodowy niezbędny do wykazania, że strona spełnia warunki korzystania ze świadczenia [z zastrzeżeniem jednak art. 24 ust. 9]". Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził to stanowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10,). Zwrócić także należy uwagę, że również wykładnia historyczna potwierdza wolę ustawodawcy ograniczenia okresu, w jakim może być wypłacane świadczenie. Uzasadnienie projektu ustawy, a przede wszystkim konstrukcja przepisów intertemporalnych, zakładających objęcie regulacją rodziców, których dzieci urodziły się przed datą wejścia w życie ustawy, ale jedynie na okres 52 tygodni od jego urodzenia świadczy o wspomnianej intencji (projekt ustawy o zmianie Ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3335, Sejm VII kadencji, Uzasadnienie, s. 5). Skarżąca wywodzi, że późniejsze złożenie wniosku spowodowane było oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w sprawie dotyczącej zakwestionowanego przez ZUS zasiłku macierzyńskiego. Jednak w ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego okoliczność ta jest pozbawiona znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia wniosku o świadczenie rodzicielskie. Ze względu bowiem na charakter terminu, przyczyna niezłożenia wniosku w przypisanym terminie jest bez znaczenia. Ustawodawca de lege lata nie przewiduje w żadnym przepisie powołanej ustawy, by wystąpienie o zasiłek macierzyński skutkowało zawieszeniem lub przerwaniem biegu terminu z art. 29 ust. 4 u.ś.r. (zob. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Po 96/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1276/19). Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić przyjdzie, że zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organy prawidłowo uznały, iż w związku z wystąpieniem skarżącą o świadczenie rodzicielskie po upływie terminu z art. 17c ust. 3 u.ś.r., skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzicielskie. W ocenie Sądu organu ustaliły w niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasady określonej w art. 7, a znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd nie stwierdził naruszenia innych przepisów postępowania, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym, że strona skarżąca domagała się wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 24 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, 18, 32 i 45 Konstytucji należy wskazać, że zgodnie z poglądem ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. We wnioskowanym w skardze zakresie, w świetle wcześniejszych rozważania, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zdaniem Sąd w opisanym w skardze zakresie nie zachodzi sprzeczność art. 24 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, 18, 32 i 45 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co w oparciu o art. 151 p.p.s.a. uzasadnia jej oddalenie w całości. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż Kolegium, w odpowiedzi na skargę złożyło stosowny wniosek w tym zakresie, a skarżąca w terminie 14 dni od daty powiadomienia jej o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzania rozprawy. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).