II SA/Gl 387/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.del.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. o nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o. z dnia [...] 2004 r. Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowo - magazynowego na działce nr [...]zlokalizowanego w S., przy ul. A nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. A, a istniejące uzbrojenie techniczne terenu umożliwia jej realizację. Sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane, w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] roku wnieśli I. i P. M.. W treści pisma podnieśli, iż odwołanie dotyczy rozbudowy części magazynowej i jest wniesione z uwagi na brak informacji, na jakie cele przeznaczona jest część magazynowa oraz z jakimi utrudnieniami się wiąże i czy działalność ta pozostaje w kategorii mało uciążliwej. W dalszej części pisma stwierdzili także, iż podjęta decyzja oznacza dalszy rozwój zakładu, który zlokalizowany został w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Zdaniem odwołujących się rozwój firmy "A" powoduje utrudnienia dla otoczenia spowodowane zarówno ilością przejeżdżających samochodów jak i odbywającymi się imprezami szkoleniowymi kadry w plenerze. Odwołujący wskazali, że przedmiotowy teren jest przeznaczony na działalność mieszkaniową jednorodzinną, a nie przemysłową. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż na obszarze, którego dotyczy przedmiotowa sprawa brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego organ I instancji po otrzymaniu wniosku inwestora był zobowiązany wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił, że wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wygasł, a studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Odnosząc się do opinii skarżących, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia planu miejscowego organ stwierdził, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O możliwości zawieszenia postępowania rozstrzyga jednak organ prowadzący postępowanie i w tym przypadku organ nie skorzystał z tej możliwości. Odnosząc się do uwagi dotyczącej braku określenia, na jakie cele przeznaczona jest część magazynowa projektowanej inwestycji organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku precyzowania przeznaczenia tak określonego obiektu. Zdaniem organu z samej nazwy wynika, że będzie to część magazynowa, a zatem jej przeznaczenie zostało określone. Także uwagi dotyczące utrudnień powodowanych ilością przejeżdżających samochodów organ uznał za nie znajdujące odniesienia w obowiązujących przepisach, gdyż brak jest w obowiązującym prawie ograniczeń co do ilości pojazdów, jaka może poruszać się po drodze publicznej w jednostce czasu. Podsumowując własne stanowisko w sprawie organ stwierdził, iż w ocenie składu orzekającego Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone przepisami prawa dla tego typu decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu [...] 2005 roku I. i P. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści pisma stwierdzili, że dalsza rozbudowa części przemysłowej na działce bezpośrednio przylegającej do terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i rekreacyjną nie gwarantuje zapewnienia spokoju. Podtrzymali także w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazali, że ich zdaniem stronami przedmiotowego postępowania powinni być wszyscy właściciele działek objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji tzn. działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], a nie tylko właściciel działek nr [...] i [...] oraz [...], gdyż zdaniem skarżących analizą przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien być objęty obszar obejmujący trzykrotną szerokość działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77, i 80 K.p.a., zasady art. 10 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. W obecnie obowiązującym stanie prawnym zachowało swoją aktualność dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity - Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Przykładowo można wskazać: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2000 r. IV SA 364/99, LEX nr 54743, wyrok NSA w Warszawie z 27.06.2001 r. IV SA 1056/99, LEX nr 78932, uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154, uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2001 roku, Sygn. akt IVSA 1056/99, LEX nr 78932). Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631). Skarżący podnieśli, iż stroną przedmiotowego postępowania o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinni być także właściciele działek sąsiednich o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć ich udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym (...) obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2004 r. I SA 149/03 LEX nr 156896). Z załączonej do decyzji organu I instancji mapy, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, linie zabudowy i obrys budynku wynika, że działka, na której planowana jest rozbudowa graniczy nie tylko z nieruchomością stanowiącą własność skarżących. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku magazynowego oraz rozbudowie usytuowanego na przedmiotowej działce placu manewrowego. Nie można nie podzielić stanowiska skarżących, iż tego rodzaju inwestycja może spowodować zwiększenia natężenie ruchu samochodowego w analizowanym obszarze i ujemnie wpływać na komfort akustyczny właścicieli działek sąsiednich. Rzeczą organu było zatem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, którymi bez wątpienia są właściciele nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W sytuacji, gdy nie wyjaśniono dostatecznie, czy i jak daleko przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można uznać, że właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu dla tej inwestycji. Organ może odmówić właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawa do bycia stroną tylko wtedy, jeśli wykaże, że zamierzenie inwestycyjne uregulowane decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie ma żadnego wpływu na tę nieruchomość . Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie wykazał. Kolejną podstawową kwestią, mającą decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy było zagadnienie poprawności dokonanych przez organ I Instancji "postępowań uzgodnieniowych". Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana planu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ww. ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 53 ust. 4 decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydaje się po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami. Należy zauważyć, iż niewyjaśniona została kwestia przyległości działki, na której planowana jest inwestycja do pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził tylko, że działka posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. A. W takiej sytuacji konieczne było ustalenie właściwej kategorii przedmiotowej drogi publicznej, a zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe było wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do tego uzgodnienia ma zastosowanie tryb określony w art. 106 K.p.a. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 K.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy w postępowaniu administracyjnym poprzez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2002 r. II SA 2938/00, LEX nr 81776). Wobec wagi, jaką prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. postępowanie uzgodnieniowe pełni w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7,77 i 80 K.p.a., a także zasady wyrażonej w art. 10 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił nie ustalając właściwej kategorii drogi publicznej oraz nie zwracając się o uzgodnienie do właściwego zarządcy drogi. Tymczasem, jak wynika z analizy akt sprawy i obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, uzgodnienie takie było w przedmiotowej sprawie niezbędne, oczywiście w przypadku jednoznacznego ustalenia, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja przylega do pasa drogowego. W tej sytuacji, wobec braku w aktach sprawy precyzyjnego ustalenia kategorii drogi publicznej, do której przedmiotowa nieruchomość przylega oraz braku wymaganego uzgodnienia, wskazać należy na wadliwość decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Należy również wskazać na pewną wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ I instancji ze Starostą Powiatowym w T. w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust.1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej kwestii trzeba sformułować zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 5 powołanej ustawy oraz art. 10 K.p.a. poprzez brak doręczenia stronom postępowania zarówno zawiadomienia o wystąpieniu o przedmiotowe uzgodnienie jak i wydanego w jego wyniku postanowienia Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] roku. W wyniku ujawnionych zaniedbań organów administracji uniemożliwiono stronom udział w postępowaniu i ewentualne skorzystanie z przysługujących im środków odwoławczych. W toku prowadzonego ponownie postępowania organy administracji winny w szczególności zwrócić uwagę na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz prawidłowe przeprowadzenie właściwych postępowań uzgodnieniowych. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.