II SA/Gl 387/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., powołując się na ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze. zm., zwanej dalej ustawą "500+"), odmówił A. S. (dalej: "Skarżącej") przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – małoletniego K. S.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Skarżąca do wniosku z dnia 11 października 2021 r. dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w B. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...] udzielające zabezpieczenia poprzez powierzenie jej bieżącej pieczy nad małoletnim. Tym samym strona nie spełniła warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia na rzecz tego dziecka. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (zwane dalej "Kolegium", "organ odwoławczy"), zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył na wstępie treść art. 4 i art. 2 pkt 10 ustawy 500+. Dalej wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wnuczka K. S.. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w B. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...], w sprawie o wydanie zarządzeń opiekuńczych orzekł wobec małoletniego wnuczka Skarżącej, udzielając zabezpieczenia w ten sposób, że powierzył Skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż mając na względzie definicję ustawową opiekuna faktycznego dziecka, skarżący nie jest opiekunem faktycznym małoletniego K. S.. Nie jest również jego opiekunem prawnym. Z akt sprawy wynika, iż nastąpiło powierzenie dziecka pod pieczę Skarżącej do czasu zakończenia postępowania. Tymczasem brak jest w katalogu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osoby, która sprawuje pieczę nad dzieckiem. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, które niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, podczas gdy ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy 500+ dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, godzą w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) , poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego w B., Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w sprawie sygn. akt. [...] z dnia [...] r. W szerokim uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej ponieważ uważa ją za niesprawiedliwą i niezgodną z Konstytucją RP oraz Konwencją o Prawach Dziecka. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt SA/Łd 826/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt SA/Gl 700/21. Wskazała, że skoro przepisy ustawy nie chronią praw jednostki, należy poszukać tej ochrony w przepisach wyższej rangi (zasady konstytucyjne, prawo międzynarodowe). W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, nie odniósło się do stanowiska Skarżącej opartego na przywołanych w skardze wyrokach i wniósło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy 500+. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy 500+ świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ustawa 500+ wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła więc krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W szczególności za bezsporne należy uznać, że Skarżąca jest babcią małoletniego, zaś Sąd Rejonowy w B., prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w ramach zabezpieczenia, powierzył Skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim wnuczkiem. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy osobie, której na mocy orzeczenia sądu powierzona została bieżąca piecza nad małoletnimi, przysługuje świadczenie wychowawcze, pomimo że osoba taka nie została wprost wymieniona w art. 4 ust. 2 ustawy 500+. Przystępując do rozstrzygnięcia tej spornej kwestii wskazać należy, że była ona już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w większości przypadków w wydanych orzeczeniach opowiadały się za potrzebą takiej wykładni przepisów ustawy 500+, która uwzględnia konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. m.in.: przywołany przez Skarżącą wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 700/21; wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2140/18; z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17; z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 654/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16). Opierając się na poglądach wyrażonych w powołanych orzeczeniach, które Sąd przyjmuje jako własne, Wskazać należy, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Podobnie jak we wskazanych wyżej sprawach, również Sąd orzekający w sprawie uważa, że wyniki wykładni językowej art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy 500+ nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Taki wniosek wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Takie stanowisko potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Jak wynika z powyższych rozważań wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w ww. regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zadowalających wyników. W ocenie Sądu wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma prawna wyprowadzona z przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się ponadto uwagę, że zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro zakres opieki jest analogiczny, tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę winny być zbieżne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko judykatury, uwzględnił skargę i przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Orzekające w tej sprawie organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka. Przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek ustawowych i rozważą, czy w okolicznościach faktycznych sprawy – uwzględniając sytuację dotyczącą rodziców dziecka – sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnim wnukiem babcia, nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia wychowawczego. Nadto organy przeprowadzą ustalenia co spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych do przyznania Skarżącej żądanego świadczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.