II SA/Gl 388/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lutego 2024 r. nr SKO.4103.6.2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 19 grudnia 2023 r. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 września 2023 r. do Urzędu Miasta C. wpłynął wniosek K. T. (dalej: "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. 1 obręb [...] - [...] położonej w C. w rejonie ul. [...] dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 26 września 2023 r. Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji") skierował do stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz poinformował, że w związku z udziałem więcej niż dwadzieścia stron, zawiadomienie o dalszych czynnościach i decyzji kończącej postępowanie będzie dokonywał w formie obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w Urzędu Miasta C., w Biuletynie Informacji Publicznej i w terenie - w rejonie planowanej inwestycji. Zawiadomienie to będzie skuteczne po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, dzień ten wskazuje się w treści obwieszczenia (art. 49 i art. 49a k.p.a.). W dniu 17 listopada 2023 r. organ I instancji skierował do stron postępowania ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji zawiadomienie informujące między innymi o tym, że przed wydaniem decyzji można zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym wraz z projektem decyzji. W dniu 24 listopada 2023 r. w siedzibie organu I instancji z materiałem dowodowym zapoznał się skarżący (por. protokół z dnia 24 listopada 2023 r.). W dniu 28 listopada 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego z dnia 27 listopada 2023 r., zawierające uwagi do projektu decyzji w zakresie ustalenia obszaru analizowanego, który nie obejmuje zabudowy mieszkaniowej w odległości 80 m na północ, południe i wschód od jego działki, a więc działek przy ul. [...] o numerach 2, 3 i 4. Organ I instancji w dniu 19 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), wydał decyzję nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącemu warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu działki o nr ewidencyjnym 1, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 5 stycznia 2024 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 21 lutego 2024 r., nr SK0.4103.6.2024, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 grudnia 2023 r. Kolegium zaznaczyło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła szereg zmian m.in. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 1 tej ustawy - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż w dniu 21 września 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy dotychczasowe. Zdaniem Kolegium brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Teren wskazany we wniosku wraz z sąsiednimi terenami stanowi jednolity obszar zieleni i nieużytków i wprowadzenie planowanej zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu terenów niezabudowanych, tj. w otoczeniu terenów rolnych, będzie sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki sąsiadujące z terenem inwestycji przyległe do działki nr ewid. 5 stanowią jednolity pas łąk i nieużytków. Z kolei, najbliżej położona zabudowa dostępna z drogi publicznej ul. [...] położona jest poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego w pasie przyulicznym w odległości ok. 235 m. Tym samym wprowadzenie planowanej zabudowy wykraczałoby znacznie poza istniejący obszar zainwestowania, co narusza istniejący stan zagospodarowania terenów zielonych w obszarze analizowanym i byłoby sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka inwestycyjna o powierzchni ok. 810 m² stanowi własność skarżącego i innej osoby fizycznej, a w ewidencji gruntów prowadzonej w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. figuruje jako tereny rolne RIVa i RIVb. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C. wnioskowana nieruchomość klasyfikowana jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczono na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Zatem, skoro front terenu inwestycji wynosi ok. 25 m, dlatego też obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 75 m w całości obejmuje on tereny niezabudowane i niezagospodarowane. Od strony wschodniej w granicach obszaru znajdują się w niewielkiej części tereny zielone trzech nieruchomości przy ul. [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, nadto działki te nie są dostępne z drogi publicznej ul. [...], albowiem są one położone i dostępne z drogi publicznej ul. [...], tj. innej drogi publicznej niż teren objęty wnioskiem. Sama ul. [...] oraz już istniejąca zabudowa znalazła się dodatkowo poza obszarem analizowanym. Nadto, nieruchomości położone wzdłuż ul. [...] stanowią część innego obszaru jednorodnego urbanistycznie, gdzie zabudowa kształtuje się w sposób odmienny od pozostałych terenów obsługiwanych z tej samej drogi publicznej, co działka skarżącego. Jest to zabudowa przyuliczna obsługiwana bezpośrednio z drogi publicznej ul. [...] i zaopatrywana w media z sieci znajdujących się w tej ulicy, która znajduje się w otoczeniu innych zabudowań mieszkalnych dostępnych z ul. [...] oraz sięga aż do ul. [...]. Dlatego w sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia istniejącej zabudowy usytuowanej na nieruchomościach dostępnych z innej drogi publicznej przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Najbliżej położona zabudowa dostępna jest z drogi publicznej ul. [...] i położona jest poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego, w pasie przyulicznym w odległości ok. 235 m. Z uwagi na brak spełnienia wymagań z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji odstąpił od badania pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W osobistej skardze z dnia 7 marca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący sformułował zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do treści odwołania oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nie uwzględnienie zabudowy przy ul. [...] jako zabudowy "na działkach sąsiednich". Z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację przedstawioną na etapie złożonego w dniu 28 listopada 2023 r. do organu I instancji pisma z dnia 27 listopada 2023 r., zawierającego uwagi do projektu decyzji w zakresie ustalenia obszaru analizowanego, który nie obejmuje zabudowy mieszkaniowej w odległości 80 m na północ, południe i wschód od jego działki, czyli działek przy ul. [...] o numerach 2, 3 i 4. Dodatkowo przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach i uznał, że wadliwie zawężono obszar analizowany oraz nie uznano dojazdu drogą do jego działki projektowaną utwardzoną drogą bez nazwy, która jest łącznikiem z drogą publiczną - [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych omawianą ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na mocy art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania; stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym). Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec przepisów przejściowych w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17). Stosownie do art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Skarżący podnosi, że istnieje zjazd na jego działkę nowo zaprojektowaną utwardzoną drogą bez nazwy, co jednak nie było przedmiotem treści sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy, ani też nie wynika z załączonych akt administracyjnych. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1521/12, gdzie trafnie dostrzeżono, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. Z przepisu tego nie wynika, aby wymienione w nim przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Dostęp taki może bowiem następować za pośrednictwem drogi innego rodzaju jak np. drogą wewnętrzną, ale faktycznie i trwale istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, a zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy. Również w doktrynie wskazuje się, że nieruchomość, która ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie spełnia przesłanek braku dostępu do drogi publicznej (por. M. Gdesz, A. Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi", Wydawnictwo Gall, 2011). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 oraz z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19). Uwzględniając, iż w rozpoznawanej sprawie teren inwestycji przylega do nowo utworzonych ulic bez nazwy skomunikowanych z ulicami - [...], [...] i [...] zasadnym było ustalenie odpowiednich trzech linii zabudowy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych jakimi niewątpliwie są przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, iż za każdym razem przepisy te determinują sposób ustalenia linii zabudowy. Linia taka ustalana jest bowiem co do zasady w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19). Ponadto, rozporządzenie w § 6 mówi o "istniejącej zabudowie na działkach w obszarze analizowanym", a nie o "zabudowie pozostającej w obszarze analizowanym", wobec czego w sposób nieuzasadniony pominięto istniejącą już zabudowę na trzech działkach przy ulicy [...]. Jednocześnie ustalony obszar analizowany na przedłożonej mapie zasadniczej, prowadzi do wniosku, że w częściach działek położonych przy ul. [...] istnieje zabudowa, która powinna zostać objęta analizą, bowiem wchodzi granicznie w obszar analizowany. Skarżący już na etapie odwołania zaznaczył, że dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, ujętego w całości na mapie zasadniczej, a następnie istniejącej zabudowy w tym obszarze oraz ponownie przeprowadzonej analizy pozwolą na prawidłowe ustania. Nie mniej jednak w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna w takiej sytuacji niezasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja skarżącego nie będzie stanowić kontynuacji funkcji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył również kserokopie decyzji o warunkach zabudowy sąsiadujących z jego działką działek innych inwestorów wyznaczonych na nowy pasach terenów, które wcześniej stanowiły grunty łąk i pastwisk (potocznie zwanej w realiach obecnych tzw. "zabudowa łąkowa"). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). W kwestii linii zabudowy odnotowania wymaga, iż jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, lecz wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Zgodnie ze wspomnianymi już regulacjami rozporządzenia w zakresie wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy (§ 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4), dopuszcza się określenie innych wskaźników niż te wynikające z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednak nie można w tym zakresie przyjąć dowolności w ocenie nieruchomości znajdującym się na analizowanym obszarze. W tym miejscu podkreślić należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są oparte na zasadzie praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Nadto, zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Znajdują one też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten ostatni organ. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. W ocenie składu orzekającego sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania analiza nie jest dokonana w sposób kompletny i wystarczający oraz nie spełnia wymagań, określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów (...), oraz przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji będą miały na uwadze wywiedzione wyżej okoliczności i wyrażoną ich ocenę prawną oraz zastosują się do poczynionych wskazań przeprowadzenia ponownie kompleksowej analizy architektoniczno-urbanistycznej (por. art. 153 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500,00 zł. (pkt 2).a Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).