II SA/Gl 389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. E. L. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (ul. [...] w M.). Z kolei Wojewoda S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Powiat M. z mocy prawa z dniem [...] r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...] w M.) – działki nr [...] o pow. [...] m2, k.m. [...], obręb M., stanowiącej w dniu [...] r. własność E. L. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...], podjętą z up. Starosty M. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, orzeczono o ustaleniu na rzecz E. L. odszkodowania za powyższą nieruchomość w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty Skarb Państwa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... oraz art. 128-130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że ustalenie wysokości wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. S.-G. W odwołaniu od decyzji E. L. zanegowała rzetelność sporządzonej na użytek niniejszego postępowania wyceny nieruchomości, podnosząc że inną decyzją Starosty M. z dnia [...] r. nr [...], ustalono na jej rzecz odszkodowanie w wysokości [...] zł za [...] m2 gruntu, zajętego pod drogę gminną, co daje [...] zł za m2, podczas gdy obecnie ustalone odszkodowanie wynosi [...] zł za m2 wywłaszczonego gruntu. W kolejnym piśmie odwołująca się zarzuciła, że przedmiotem wywłaszczenia jest grunt znajdujący się w granicach administracyjnych Miasta M., stąd też zupełnie niezrozumiałe jest przyjęcie przez rzeczoznawcę cen gruntów, położonych w Ł. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody S., orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie odszkodowania nastąpiło bowiem w oparciu o prawidłowo wykonany operat szacunkowy, sporządzony na podstawie analizy informacji o dokonanych transakcjach nieruchomościami zajętymi pod drogę publiczną, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Pod uwagę wzięto 30 transakcji z lat [...]-[...] na terenie powiatu mikołowskiego: 14 w M., 8 w Ł., 2 w B., 5 we wsi M. i 1 w O. Ustalenie odszkodowania nastąpiło zatem zgodnie z § 36 ust. 1 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 27, poz. poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutu zaniżenia odszkodowania organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy sporządza się dla konkretnej nieruchomości uwzględniając jej indywidualne cechy, jak: powierzchnia, lokalizacja, otoczenie mające wpływ na wycenę. Stąd też nie uwzględniono wniosku strony o dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty z dnia [...] r., mocą której przyznano jej odszkodowanie w wyższej kwocie za grunt zajęty pod drogę publiczną. W skardze do sądu administracyjnego E. L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego i opartej na nierzetelnie wykonanym operacie szacunkowym z pominięciem dowodu z przywołanej w odwołaniu decyzji z dnia [...] r., mocą której przyznano jej odszkodowanie w wyższej kwocie za grunt zajęty pod drogę publiczną. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dla ustalenia wartości odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zastosowanie metody korygowania ceny średniej wymaga zaś przyjęcia z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 5 ust. 4 cyt. rozp.). Mając na uwadze wymóg ustalenia odszkodowania według cen na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie, w niniejszej sprawie budzić musi wątpliwość fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego jako materiału porównawczego cen transakcyjnych, uzyskiwanych na lokalnym rynku nieruchomości na przestrzeni lat [...] – [...] . W tym okresie odnotowano 30 transakcji gruntów zajętych pod drogi lokalne (vide: str. 6 operatu szacunkowego). Jednocześnie rzeczoznawca zauważyła, że ceny wyższe odnotowano dla gruntów o dużych powierzchniach, zlokalizowanych w większych miejscowościach na obszarach zurbanizowanych, ceny niższe dla małych powierzchni na terenach peryferyjnych, zaś wyceniana nieruchomość o pow. [...] m2, położona jest w południowych rejonach miasta M. ok. [...] km od centrum na obszarze ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej. Powierzchnię nieruchomości oceniono jako zadawalającą, czyli małą, lokalizację jako dobrą (grunty zlokalizowane poza ścisłym centrum i mniejszych miejscowościach), zaś otoczenie – dostateczne (tereny luźnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Na tej podstawie wartość rynkową 1 m2 wycenionego gruntu obliczono na kwotę [...] zł. Istotny jest zaś fakt, że w analizowanym przedziale czasowym odnotowano jedynie 10 transakcji w roku [...] i to w okresie od [...] do [...] r., podczas gdy operat szacunkowy sporządzono w [...] r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r. Co więcej, jedynie 3 transakcje dotyczyły terenu M., zaś uzyskana cena wynosiła w dwóch przypadkach [...] zł/m2 (na działki o pow. [...] m2 i [...] m2) oraz [...] zł/m2 działki o pow.[...] m2 (str. 10-11 operatu). Zdaniem sądu administracyjnego, oznacza to dobitnie, iż średnie ceny transakcyjne działek z terenu M. zbywanych w [...] r., kiedy to wydano decyzję o ustaleniu odszkodowania, były wyższe niż w latach poprzednich. Pozostałe odnotowane transakcje w [...] r. dotyczyły zaś M. (5 transakcji), O. i Ł. (po 1 transakcji), które to miejscowości należy uznać za małe. Zatem podzielić należy stanowisko skarżącej o zaniżeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w wyniku przyjęcia do porównań cen transakcyjnych działek w małych miejscowościach i w przeważającej większości dokonanych w odległym przedziale czasowym (od [...] r.). Natomiast z naruszeniem wymogu § 5 ust. 4 cyt. rozp., gdy idzie o poziom cen z daty ustalenia odszkodowania, przedmiotem analizy był rynek lokalny, na którym dokonano 10 transakcji, podczas gdy przywołany przepis wymaga znajomości kilkunastu transakcji. Nadto musiał odnieść zarzut skargi co do bezpodstawnego pominięcia dowodu z akt postępowania o ustalenie odszkodowania za inną nieruchomość skarżącej, zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za [...] m2 gruntu, czyli [...] zł/m2. Faktem jest, że ustalenie odszkodowania następuje dla konkretnej nieruchomości na podstawie sporządzonego w danej sprawie operatu szacunkowego. Jednak jak zauważył Wojewoda, operat taki stanowi dowód w rozumieniu art. 84 kpa – przy uwzględnieniu szczegółowych wymagań, wynikających z przepisów art. 149 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zatem operat szacunkowy podlega ocenie z punktu widzenia wyboru przez rzeczoznawcę właściwej metody wyceny, jak i prawidłowości i kompletności opinii. Przy takim zaś założeniu, musiała wymagać wyjaśnienia kwestia istotnej różnicy w ustaleniu wysokości odszkodowania za dwie co prawda odrębne działki, zajęte pod drogi publiczne, lecz położone w bardzo bliskiej odległości (dwie równoległe drogi, usytuowane po przeciwnych stronach posesji skarżącej, czyli drogę gminną ul. [...]. i drogę powiatową ul. [...], obie w M.). Co więcej, znamienne jest, że za grunt zajęty pod drogę gminną o powierzchni zaledwie [...] m2, ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł/m2, czyli o [...] zł więcej niż za m2 gruntu pod drogę powiatową. Z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 i 77 § 1 kpa, obowiązkiem organów administracji było wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego, opracowanego na użytek ustalenia odszkodowania dla działki zajęte pod sąsiednia ulice i wyjaśnienia ewentualnych różnic, mających wpływ na ustalenie wartości rynkowej wycenianej obecnie działki. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i oparte na operacie szacunkowym, opracowanym z naruszeniem § 5 ust. 4 i § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozp. nie mogły się ostać, co winno skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 151 cyt. ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej, zawartego w piśmie z dnia [...] r. co do zasądzenia od Powiatu M. odszkodowania w kwocie [...] zł z odsetkami od dnia [...] r., wyjaśnić przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu organu administracji – bez równoczesnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazać też przyjdzie, że ustalenie odszkodowania następuje wg cen z daty wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś termin wypłaty i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie, reguluje przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zgodnie z powyższymi wskazaniami winien wezwać rzeczoznawcę majątkowego o uzupełnienie operatu w zakresie aktualnych transakcji rynkowych gruntów zajętych pod drogi publiczne, a o ile nie odnotowano wymaganej ich liczby, ustalenie odszkodowania winno nastąpić w trybie art. 36 ust. 2 pkt 12 cyt. rozp., czyli wg wartości gruntów o przeważającym przeznaczeniu wśród gruntów przyległych. O ile zaś, aktualnie przeprowadzono kilkanaście transakcji rynkowych gruntów zajętych pod drogi publiczne, wyjaśnienia może wymagać także kwestia różnicy w wycenie działki skarżącej, zajętej pod ul. [...]. Dopiero po wnikliwej analizie rynku lokalnego możliwy będzie wybór metody wyceny i ustalenie aktualnej wartości rynkowej działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.