II SA/Gl 389/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. oraz A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B, po rozpatrzeniu wniosku Ł. K. i J. K., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową (usługi biurowe), na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako pgr. [...]. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji poprzez zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (z 25% na 31%) oraz wykreślenie wymogu dotyczącego określenia maksymalnej ilości mieszkań. W wyniku rozpoznania wniosku Ł. K. i J. K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. dokonał zmiany przedmiotowej decyzji poprzez wykreślenie wymogu zawartego w pkt 3d oraz stwierdzenie, że przedmiotowy wskaźnik nie może przekroczyć 34%. Decyzja, jak wskazano w jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. M. W. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia. Wskazała, iż nie wyraziła zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, a tym samym decyzja objęta wnioskiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Art. 155 k.p.a stanowi bowiem, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis, o którym mowa powyżej wymienia przesłanki pozwalające na jego zastosowanie, które jednak w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. W aktach sprawy brak bowiem stosownych oświadczeń wszystkich stron postępowania, a ponadto Prezydent Miasta B. nie odniósł się do interesów, o których mowa powyżej. Kolegium podkreśliło, iż w przypadku, gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brało udział wiele stron nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawa z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 kpa nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Ł. K. i J. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismem zatytułowanym "Odwołanie od decyzji"), wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu stwierdzili, iż ich zdaniem argumentacja SKO jest bezzasadna. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że jedynymi osobami, które z mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nabyły prawo byli wnioskodawcy, a nie M. W. W konsekwencji jedynie ich zgoda warunkuje zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. albowiem w myśl przepisu wymóg uzyskania zgody dotyczy zgody tych wszystkich stron postępowania, które na mocy decyzji ostatecznej nabyły prawo. Wymóg zgody nie dotyczy zatem każdej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wydana przezeń decyzja była poprawna. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 155 k.p.a., a mianowicie brak wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania oraz brak oceny wskazanych w tym przepisie interesów, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności wydanej na podstawie przepisu tego decyzji Prezydenta Miasta B zmieniającej warunki decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta - poprzez niespełnienie koniecznych warunków zastosowania instytucji z art. 155 kpa - stanowiła bowiem oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Kolegium podkreśliło, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w przypadku, gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brało udział wiele stron nie jest niezbędne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawa z decyzji. Przepis art. 155 nie wprowadza bowiem wymogu nabycia prawa na mocy decyzji ostatecznej przez każdą ze stron postępowania, gdyż wystarczające jest ustalenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron. Pomimo zatem, iż w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że nabywcą prawa wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy byli wnioskodawcy, to oprócz ich zgody (byli inicjatorami zmiany decyzji) konieczne było uzyskanie dla proponowanych zmian akceptacji wszystkich stron postępowania. Pismem z dnia [...] r. reprezentowani przez pełnomocnika Ł. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się uchylenia obydwu wydanych przez SKO w B. decyzji. W uzasadnieniu podtrzymali, przywołując stosowne orzecznictwo, wyrażony już przedtem pogląd, iż ratio legis wymogu uzyskania zgody strony na zmianę decyzji jest ochrona jej praw nabytych. Stroną legitymowaną do wyrażenia zgody [na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej - art. 155 k.p.a.] jest zatem jedynie ta, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Inne strony postępowania nie potrzebują zgody takiej wyrażać, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostanie bez wpływu na ich sytuację prawną. Nadto obok wymogów formalnych (stwierdzenie nabycia prawa, zgoda strony, brak przepisów szczególnych) art. 155 k.p.a. wprowadza materialną przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie "interes społeczny lub słuszny interes strony", który przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z omawianego przepisu nie wynika pierwszeństwo jednej z wymienionych w nim przesłanek, w szczególności nie da się wyprowadzić dalej idących wniosków z kolejności ich wyliczenia. Obydwie przesłanki materialne mają ten sam walor i każda z nich może samodzielnie uzasadniać wzruszenie decyzji bądź też mogą one łącznie stanowić podstawę działania organu administracji. Skarżący podnieśli też, że ich zdaniem w toku postępowania administracyjnego M. W. wyraziła zgodę na zmianę decyzji, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w protokole organu czy jej pisemnym oświadczeniu. Nadto, na mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy M. W., która była stroną postępowania administracyjnego li tylko jako właścicielka działki sąsiadującej, nie nabyła żadnych praw. Decyzja została jej skutecznie doręczona, a M. W. nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania. Tym samym art. 155 k.p.a. nie może, zdaniem skarżących, stanowić podstawy do ochrony jej praw nabytych, bowiem praw takich ona nigdy na podstawie tej decyzji nie nabyła. Wniesiona przez J. K. i Ł. K. skarga została przez Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r. z uwagi na nieuiszczenie przez profesjonalnego pełnomocnika wpisu stałego. Skargę o tej samej treści wnieśli także D. K., A. K. i A. K., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jej złożenia. Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. Sąd odmówił D. K.i przywrócenia terminu do wniesienia skargi albowiem nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu. W konsekwencji postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r. skarga D. K. została przez Sąd odrzucona. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. Sąd przywrócił natomiast termin do wniesienia skargi A. K. i A. K. albowiem wykazały one, że będąc współużytkowniczkami wieczystymi działki o nr [...] od dnia [...] r. nie były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze traktowane jako strony postępowania, nie była im doręczana żadna korespondencja, a o wydanych decyzjach dowiedziały się dopiero gdy D. K. doręczono postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi Ł. K. i J. K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast braku udziału w postępowaniu A. K. i A. K. Kolegium wyjaśniło, że oparło się na wykazie stron sporządzonym przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięcia są bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wskazać bowiem należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez swojej winy nie brała w nim udziału. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu (prawa zagwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a.) należy zatem m.in. rozumieć przypadki, gdy stronie, w sprawie, w której występuje wielość stron, nie doręczono wydanej przez organ administracji publicznej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji - por. A. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 651-652. W konsekwencji ustalenie przez sąd administracyjny, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 4 k.p.a., która w razie jej podniesienia stanowiłaby podstawę do wznowienia przez organ administracji publicznej zakończonego decyzją administracyjną postępowania administracyjnego powoduje, iż sąd ten obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji niezależnie od merytorycznej oceny przedłożonego rozstrzygnięcia. Wskazania wymaga zatem, iż jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a podlegająca ocenie w trakcie obecnego postępowania sądowoadministracyjnego decyzja z dnia [...] r., a także poprzedzająca ja decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] r. nie zostały doręczone A. K. i A. K. Obie współużytkowniczki wieczyste nieruchomości pominięte zostały przez Kolegium w trakcie prowadzonego przezeń postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., nie kierowano do nich żadnej korespondencji, nie powiadomiono nawet o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Fakty te w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie ulegają wątpliwości, pominięcie wskazanych osób w trakcie postępowania przyznał w odpowiedzi na skargę również organ II instancji. W konsekwencji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. celem ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich uprawnionych stron postępowania. Rozstrzygnięcie to powoduje, iż Sąd nie jest zobowiązany do oceny sprawy co do meritum. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania administracyjnego musi bowiem skutkować uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, czyniąc zadość względom ekonomiki procesowej, że uchylając wydane w sprawie decyzje z przyczyn formalnych Sąd nie podziela zawartych w skardze zarzutów merytorycznych. Wbrew bowiem wyartykułowanej przez skarżące tezie przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2000, IV SA 890/98, LEX nr 54735. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium w zgodzie z przepisami regulującymi zasady prowadzenia postępowania administracyjnego należycie ustali krąg stron postępowania i po rozważeniu całości zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego wyda prawidłowe rozstrzygnięcie, doręczając je wszystkim stronom. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.