II SA/Gl 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących inwestycji określonej jako "bezprzewodowa stacja przekaźnikowa [...] operatora sieci [...]". W skład inwestycji wchodzić miał zespół anten sektorowych i radioliniowych mocowanych na trzech masztach o wysokości [...] m ([...] maszty) i [...] m, wraz z urządzeniami sterującymi i drogami kablowymi, planowany do realizacji na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. Roboty miały polegać na posadowieniu na dachu budynku konstrukcji wsporczych wraz z zespołem anten oraz konstrukcji wsporczej pod urządzenia sterujące. W podstawie prawnej zgłoszenia podano art. 30 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazano także, że w związku z parametrami stacji nie będzie się ona zaliczać do przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlano-wykonawczy, rysunki, kopie map i pełnomocnictwo inwestora. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie do [...] r. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz do korekty wniosku w zakresie wskazany w postanowieniu. W odpowiedzi inwestor złożył opracowanie określone jako "wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia RM, Dz. U. nr 158, poz. 1105", zawierające wniosek, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dokonano także korekt i uzupełnień w żądanym zakresie oraz sprecyzowano, że inwestycja dotyczy dwóch masztów antenowych o wysokości [...] m i [...] m ponad kalenicę dachu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z., powołując się na art. 28 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowią nadbudowę budynku o maszty antenowe, a maszty te są budowlami stanowiącymi jeden z elementów całości użytkowej, jaką jest stacja przekaźnikowa. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak też art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej zgłoszone przez nią roboty budowlane mieszczą się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a tym samym nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za wadliwe uznano stanowisko, że roboty te stanowią nadbudowę lub rozbudowę budynku a wykonanie masztu i rusztu stalowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że organ nieprawidłowo zakwalifikował maszty antenowe jako budowle. Dla poparcia tego stanowiska powołano się na orzeczenia zarówno organu odwoławczego jak i sądów administracyjnych. Zarzucono, że Prezydent Miasta nie wyjaśnił, dlaczego planowane roboty zakwalifikował jako nadbudowę a maszty jako budowle. W odwołaniu stwierdzono, że planowane roboty polegają na instalowaniu urządzeń. Wobec braku definicji legalnej, przez urządzenie należy rozumieć zespół przyrządów służących jednemu celowi, zaś "instalowanie" oznacza "montowanie" urządzenia. Wskazano, że takie stanowisko co do kwalifikacji robót polegających na wykonaniu stacji bazowej na istniejącym obiekcie w szeregu decyzji wyrażał także Wojewoda. Roboty takie nie wymagają pozwolenia, lecz wyłącznie zgłoszenia. Wadliwie także zakwalifikowano planowane maszty jako budowle. Wyłącznie maszty wolnostojące są wymienione w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jako przykłady budowli. Maszty lokalizowane na dachu budynku nie są masztami wolnostojącymi, nie stanowią odrębnej budowli. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie objętym art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że maszt antenowy nie jest urządzeniem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, gdyż nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem, nie jest funkcjonalnie związany z budynkiem. Maszt stanowiący podstawę nowego obiektu budowlanego z punktu widzenia prawa budowlanego jest częścią budowlaną urządzenia technicznego i stanowi odrębną pod względem technicznym część składającą się na całość użytkową, odpowiada zatem pojęciu budowli (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego). Maszt jest odrębną budowlą umieszczoną na obiekcie budowlanym, nie jest urządzeniem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Niezależnie od miejsca posadowienia, czy to jako wolnostojące czy na obiektach budowlanych, wymagają one pozwolenia na budowę. Nadto oceniono, że wieża stacji bazowej zlokalizowana na budynku znajdującym się w otoczeniu innych budynków powoduje uciążliwości i ograniczenia w możliwości wykorzystania terenów sąsiednich, w szczególności może ograniczać dalszą zabudowę czy też nadbudowę budynków. Zwrócono także uwagę na fakt, że od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązuje przepis art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Okoliczność ta w przekonaniu organu przesądza o prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Organ uznał także, że nie zostały w sprawie naruszone przepisy procedury administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 3 prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy niezasadnie zgłoszonego sprzeciwu, - art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zgłoszenie obejmowało roboty wymagające pozwolenia, - art. 3 pkt 3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszona konstrukcja wsporcza jest budowlą - przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę i mogą powodować ograniczenia i uciążliwości dla ewentualnej przyszłej zabudowy oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia, dlaczego organ uznał planowane przedsięwzięcie za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, pomijając w tym zakresie złożoną dokumentację. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie argumentację mającą świadczyć o zaliczeniu planowanej inwestycji do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zaznaczyła, że inwestycja ta wymaga zgłoszenia z uwagi na jej projektowaną wysokość (ponad [...] m). Przedstawiła również historyczną analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując przy tym na zmiany w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo budowlane. Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zgłoszeniu oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto zarzuciła, że nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja do takich bowiem nie należy, co zostało udokumentowane. Stanowisko Wojewody w tej kwestii jest bezzasadne i nie poparte żadnymi argumentami. Analogicznie wygląda zarzut Wojewody dotyczący potencjalnych ograniczeń i utrudnień w korzystaniu z terenów sąsiednich, nie został on przez organ w żaden sposób uzasadniony. Istnieje przy tym w ocenie skarżącej sprzeczność między argumentacją odwołującą się do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i jednocześnie do przesłanek uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Z kolei definicja robót budowlanych zawarta została w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącej było wykonanie robót budowlanych polegających na posadowieniu na istniejącym budynku stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z dwóch masztów antenowych wraz z zespołem anten, urządzeń sterujących i drogami kablowymi. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu I instancji, że roboty, w zakresie w jakim łączyły się z posadowieniem masztów, skutkowały nadbudową budynku. Nadbudowa stanowi przypadek budowy, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mając na względzie charakterystykę robót polegających na przebudowie, które nie obejmują przypadków zmian charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak kubatura, wysokość, czy liczba kondygnacji, trzeba przyjąć, że nadbudowa będzie polegała na wykonaniu robót skutkujących właśnie zwiększeniem parametrów obiektu w tym zakresie. Chodzi jednak zawsze o parametry danego obiektu, którym w tym przypadku miałby być budynek, na dachu którego zamierzano zlokalizować inny obiekt. Takie pojmowanie nadbudowy obiektu, wedle którego wysokość budynku to jego wysokość własna plus wysokość innych posadowionych na nim obiektów, w przekonaniu Sądu nie jest akceptowalne. W jej wyniku nie dochodzi bowiem do zmian w konstrukcji budynku i jego parametrów. Dodatkowo można wskazać na przepis art. 3 pkt 2, charakteryzujący budynek jako obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Nie są zatem traktowane jako części budynku jakieś inne obiekty, nie związane z nim konstrukcyjnie, zlokalizowane w pewnych sytuacjach na nim. Z tych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił także decyzję organu I instancji, jako obarczoną wadą naruszenia prawa materialnego, polegającą na zakwalifikowaniu robót jako nadbudowy, co skutkowało przyjęciem, że planowane roboty, jako przypadek budowy, wymagają pozwolenia na budowę i w efekcie zgłoszeniem sprzeciwu z powołaniem art. 30 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Utrzymując w mocy decyzję, organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez organ I instancji i nie przywołał jej w swoim uzasadnieniu. Można na tej podstawie przyjąć, że utrzymanie w mocy decyzji nastąpiło nie ze względów podanych przez Prezydenta Miasta Z., lecz z powodu innych okoliczności, które w ocenie organu uzasadniały zgłoszenie sprzeciwu. Brak jest w komparacji decyzji organu II instancji powołania podstawy materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia, wskazano jedynie na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepis kompetencyjny art. 82 ust. 3 prawa budowlanego. Podstaw do zgłoszenia sprzeciwu należy wobec tego poszukiwać w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jej argumentacja oscyluje wokół dwóch kwestii. Po pierwsze, organ kwalifikuje projektowaną stację bazową jako obiekt składający się z fragmentów o odmiennym statusie: masztu i zamontowanego na nim urządzenia technicznego. Maszt scharakteryzowany został przez organ jako część budowlana urządzenia technicznego, stanowiąca odrębną pod względem technicznym część, składającą się na całość użytkową. Wobec powyższego w opinii organu maszt ten jest odrębną budowlą umieszczoną na obiekcie budowlanym, a nie urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego. Niezależnie zatem od lokalizacji, jako budowla, maszt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Poddanie poszczególnych elementów stacji bazowej odmiennym reżimom prawnym nie znajduje uzasadnienia i celnie Skarżąca wskazała, że odbiega od utrwalonego już w orzecznictwie stanowiska. Wszystkie elementy stacji bazowej, jako konieczne do jej funkcjonowania, stanowią jedną całość. W jej skład, obok anten i sterowników, wchodzi również konstrukcja nośna. Wszystkie elementy stacji stanowią części składowe urządzenia technicznego. Taka sytuacja powoduje, że w istocie zamierzenie inwestycyjne miało polegać na wykonaniu robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego – na zainstalowaniu na budynku urządzenia. Wymienione w powołanym przepisie roboty budowlane stanowią jeden z wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że wykonywanie wymienionych w nim robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym nie ma podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Obowiązek zgłoszenia istnieje w sprawie ze względu na projektowaną wysokość urządzenia, przekraczająca limit 3 metrów. Podstaw do zgłoszenia sprzeciwu nie daje także art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, organy nie wykazały bowiem, aby spełniona została przesłanka w nim przewidziana, a sam przepis mógł znaleźć zastosowanie. Przepis ten nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Z materiału sprawy w żadnym zakresie nie można wnosić, że przedsięwzięcie do takich się zalicza. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody, że przepis ten bez wątpienia potwierdza zasadność stanowiska organu I instancji jest wobec powyższego arbitralne. Drugą kwestią podjętą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jest zasygnalizowany negatywny wpływ stacji na istniejące inne obiekty, powodowane ograniczenia i uciążliwości. Istotnie, przepis art. 30 ust. 6 pkt 7 dopuszcza nałożenie przez organ w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja może spowodować m. in. pogorszenie stanu środowiska, warunków zdrowotno-sanitarnych czy wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja wydawana na tej podstawie wymaga jednak wykazania przez organ, na czym faktycznie, w danej, konkretnej sytuacji, te skutki mogą polegać i na starannym uzasadnieniu swego stanowiska. Nie wystarczy zacytowanie terminów zawarty w tekście przepisu, do czego ograniczył się Wojewoda. Także i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego należało uznać za nieuzasadnione, a w konsekwencji zgłoszony sprzeciw za pozbawiony podstaw prawnych. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś decyzja organu drugiej instancji dodatkowo z naruszeniem art. 30 ust. 7 tej ustawy. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przepisów ustawy – Prawo budowlane. W szczególności należy zwrócić uwagę, że kontrola i uchylenie decyzji organów obu instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostają bez wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.