II SA/Gl 39/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3118/2023/22271 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 26 września 2023 r., znak [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 26 września 2023 roku, nr [...] uznał, że kwoty wypłacone Z. M. (strona, skarżący) za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 5.611,84 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm. dalej w skrócie u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 11 marca 2020 r. przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Następnie decyzją zmieniającą z dnia 4 marca 2021 r. przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm., dalej w skrócie "ustawa COVID"). Organ wskazał przy tym, że w decyzji tej strona została pouczona o konieczności powiadamiania organu w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, że według uzyskanej informacji w dniu [...] r. wydano stronie nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Tym samym decyzja zmieniająca z dnia 4 marca 2021 r. wygasła z mocy prawa z dniem wydania tego orzeczenia. W konsekwencji zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w kwocie 5.611,84 zł uznano za nienależnie pobrany. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO-PŚS/41.5/3118/2023/22271 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Według Kolegium ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz nałożenie obowiązku ich zwrot jest oparte "na obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego". Zrazem Kolegium stwierdziło, że "Kwota nienależnie pobranych świadczeń nie jest jednak prawidłowo wyliczona". Ponadto według Kolegium strona była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie do czerwca 2021 r. Natomiast w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. pobrała ten zasiłek nienależnie. Kolegium wskazało również, że we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego, jak w decyzji przyznającej uprawnienia, strona była poinformowana o konieczności zgłaszania organowi I instancji o zmianie sytuacji mającej wpływ na uprawnienie do świadczeń rodzinnych, a także o okresie na jaki zasiłek pielęgnacyjny został przyznany. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła błędne zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów i wadliwości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji zmieniającej decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 4 marca 2021 r. zawarte zostało pouczenie, zgodnie z którym w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed datą wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację skarżącego. Pobierał ona świadczenie ze względu swoją niepełnosprawność. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy COVID-19 ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Skarżący był i nadal jest osobą niepełnosprawną. W jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u skarżącego występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jego stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Na marginesie należy dodatkowo dostrzec, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że "Kwota nienależnie pobranych świadczeń nie jest jednak prawidłowo wyliczona". Nie wyjaśniło jednak na czym ta nieprawidłowość polega, a także dlaczego pomimo jej stwierdzenia orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wszystkie te uchybienia wymienionym wyżej przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i powyższych uwag. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym przede wszystkim, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.