II SA/Gl 390/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.J. (J.) na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę obiektów budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił Spółce A pozwolenia na rozbiórkę [...] obiektów pofabrycznych posadowionych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B., przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] działający przez pełnomocnika M.J. wniósł o niezwłoczne wstrzymanie wykonania tej decyzji i o wznowienie postępowania, podnosząc, że został w nim pominięty jako strona postępowania. W uzasadnieniu wniosku M.J. podał, że jest współużytkownikiem wieczystym parceli gruntowej nr [...], a kwestionowana decyzja narusza jego prawo do służebności przechodu i przejazdu przez działki, na których znajdują się obiekty budowlane przewidziane do rozbiórki w oparciu o udzielone pozwolenie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu podał, że w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające stwierdził brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania albowiem stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. J. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Jeśli natomiast przysługujące wnioskodawcy prawo przechodu i przejazdu istotnie zostało naruszone to, zdaniem organu I instancji, właściwa w sprawie ewentualnych roszczeń winna być droga sądowa. Organ I instancji podniósł także, że wobec faktu, iż podlegający rozbiórce obiekt ma przestać istnieć nie może być mowy o jego oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości. Od decyzji organu I instancji M.J. wniósł odwołanie do Wojewody Ś. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podniósł, że w jego odczuciu oceniając interes prawny stron postępowania administracyjnego organ I instancji wadliwie odmówił mu przymiotu strony. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że M.J. nie może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę albowiem rozbiórce nie podlegają obiekty, które graniczą z [...], którego jednym z współwłaścicieli jest M.J. Odwołujący się nie jest też współwłaścicielem obiektów przewidzianych do rozbiórki. Jednocześnie Wojewoda Ś. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenia stron w przedmiotowym postępowaniu należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem jego zdaniem przepis ten nie odnosi się do pozwolenia na rozbiórkę. Odwołujący się nie ma jednak przymiotu strony także w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem ma zapewniony dojazd do swojej działki przez bramę znajdującą się w budynku przy ul. [...]. W dniu [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia decyzji Wojewody Ś. Zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej ustalonej przepisami art. 145 § 1 pkt 4, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego, a to art. 3 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez wadliwą ich wykładnię, a także art. 285 – 295 k.c. przez pominięcie ich w procesie wydawania decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że stanowisko Wojewody zajęte w zaskarżonej decyzji jest nieuzasadnione i opiera się na wadliwej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane. W szczególności błędne, zdaniem skarżącego, jest stanowisko Wojewody o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie uwzględnia ono definicji ustawowej pozwolenia na budowę zamieszczonej w art. 3 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy. Zdaniem skarżącego był on legitymowany do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia jako użytkownik wieczysty parceli gruntowej [...], która to parcela niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na rozbiórkę. Interes prawny skarżącego wywieść można także w oparciu o art. 28 k.p.a. z przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego, a to służebności gruntowej obciążającej nieruchomość, której dotyczyła decyzja rozbiórkowa. Wskazał, iż rozpoczęcie prac rozbiórkowych w oparciu o udzielone pozwolenie całkowicie uniemożliwiło korzystanie przez niego z nieruchomości inwestora w ramach tej służebności. Wreszcie podniósł on, że jakkolwiek w akcie notarialnym ustanawiającym tę służebność jest mowa o tym, że jej "wykonywanie (...) nie może utrudnić racjonalnej przebudowy istniejących budynków oraz zabudowy terenu" to jednak zapis ten nie oznacza, iż rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych wpływa na dalsze istnienie służebności, lub też powoduje jej czasowe ograniczenie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż jego zdaniem skarżący nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, bowiem ma on zapewniony dojazd przez przestronną bramę w budynku nr [...] przy ul. [...] i przez cały czas trwania prac rozbiórkowych korzystanie z przejazdu i przechodu tą drogą nie jest utrudnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać decyzję rozstrzygającą o odmowie wznowienia postępowania. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać w tym miejscu należy, iż bezspornym w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest fakt, iż skarżący M.J. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a w szczególności nie został zawiadomiony o jego wszczęciu oraz nie doręczono mu zapadłego w sprawie orzeczenia. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast ocena czy skarżący ma przymiot strony i tym samym czy mógł był skutecznie, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Zważyć w tej mierze należy, iż skarżący zawartą w formie aktu notarialnego umową kupna-sprzedaży z dnia [...] nabył udział w prawie własności budynku magazynowego i wiaty, a także udział w użytkowaniu wieczystym parceli gruntowej [...] zabudowanej tym obiektem. Wspomnianym aktem notarialnym została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych działki nr [...] służebność spokojnego i stosownego do potrzeb przejazdu i przechodu przez bramę znajdującą się w budynku przy ul. [...] nr [...], a także spokojnego i stosownego do potrzeb przejazdu i przechodu między budynkiem Spółki B a budynkiem przy ul. [...] nr [...]. Ta ostatnia służebność ustanowiona została z zastrzeżeniem, że jej wykonywanie nie może utrudnić racjonalnej przebudowy istniejących budynków oraz zabudowy terenu. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jednak odpisu z księgi wieczystej, do której wymienione wyżej prawa zostały wpisane pomimo, iż w myśl art. 27 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga ujawnienia prawa w drodze stosownego wpisu. Z akt nie wynika też, by treść wpisów w księdze wieczystej była przedmiotem ustaleń dokonywanych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. W aktach sprawy brak nadto także wyrysu z aktualnej mapy ewidencyjnej co w konsekwencji nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy wspomniana działka graniczy bezpośrednio z terenem projektowanych robót rozbiórkowych. Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że skarżący został pominięty w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, bowiem – zdaniem tych organów – nie przysługiwał mu status strony postępowania. Prezydent Miasta B. stanowisko to wywiódł z wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że nie należy on do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie, bowiem nieruchomość gruntowa, której jest współużytkownikiem wieczystym nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jego zdaniem nie może też być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiednie nieruchomości, skoro w wyniku wydania kwestionowanej decyzji obiekt ten przestanie istnieć. Z kolei zdaniem Wojewody Ś. przywołany przez organ I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do pozwolenia na rozbiórkę, a legitymację procesową odwołujących się należało ustalić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewody jednak także w świetle tego przepisu należało podzielić stanowisko Prezydenta Miasta o braku interesu prawnego odwołującego się, z którego byłoby można wywieść jego legitymację procesową albowiem nie jest on współwłaścicielem żadnego z obiektów przewidzianych do rozbiórki, a działka której jest współużytkownikiem wieczystym nie graniczy z terenem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny dodał także, iż fakt korzystania ze służebności gruntowej nie oznacza, iż skarżący ma interes prawny w odniesieniu do postępowania w sprawie rozbiórki obiektów na działce, na której służebność została ustanowiona. Ustosunkowując się do przytoczonych poglądów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż tut. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że o zastosowaniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego także do postępowań o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę decyduje treść art. 3 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy zawierających odpowiednio ustawowe definicje pozwolenia na budowę i robót budowlanych. W konsekwencji to w świetle tej szczególnej normy, a nie stanowiącego lex generalis art. 28 k.p.a., oceniać należy istnienie bądź nie istnienie przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Sąd nie podziela także wyrażonego przez orzekające w sprawie organy poglądu, że sam fakt, iż skarżący nie jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu, na którym posadowione są obiekty mające podlegać rozbiórce (notabene jak już wskazano akta sprawy nie zawierają w tej mierze żadnych dowodów), a jedynie korzysta z prawa przejazdu i przechodu, automatycznie przesądza o braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena czy tak istotnie jest wymaga bowiem, zdaniem Sądu, uprzedniego jednoznacznego ustalenia, w oparciu o nie dołączony do akt sprawy wyrys z aktualnej mapy ewidencyjnej oraz wnikliwą analizę stanu faktycznego, czy działka znajdująca się we współużytkowaniu wieczystym skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, w stosunku do których prowadzone będą roboty budowlane (wyznaczonego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego na podstawie przepisów odrębnych) oraz czy udzielone pozwolenie na rozbiórkę narusza przysługujące skarżącemu ograniczone prawo rzeczowe, którym została obciążona nieruchomość inwestora, a w konsekwencji czy wykonywane roboty rozbiórkowe mogą bezpośrednio wpływać na prawa współużytkownika wieczystego nieruchomości władnącej. W szczególności ustalenia wymaga, czy określony decyzją sposób prowadzenia robót budowlanych ogranicza skarżącemu dostęp do drogi publicznej dotychczasowym szlakiem drogowym wynikającym z ustanowionego prawa przechodu i przejazdu. Dodatkowo wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w wydanych rozstrzygnięciach w kwestii dochowania przez skarżącego przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pomimo, iż zbadanie czy wniosek ten został złożony w terminie stanowi obligatoryjny element wstępnych ustaleń jakie organ administracji publicznej po otrzymaniu podania winien przeprowadzić. Wprawdzie bowiem skarżący stwierdził we wniosku o wznowienie postępowania, iż o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych dowiedział się dopiero w dniu [...] kiedy to inwestor zamknął drogę pożarową, co oznaczałoby, iż przedmiotowy wniosek złożony został w terminie ustawowym, to jednak z akt sprawy nie wynika by kwestia ta podlegała w trakcie postępowania jakiejkolwiek ocenie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a, a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).