II SA/Gl 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) nakazał M. L. i Z. L. w terminie do [...] r. usunięcie nieprawidłowości w części budynku mieszkalno - gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w Z., przez: 1) wykonanie podparcia ścian zewnętrznych (wschodniej i południowej) w obrębie spękanego sklepienia pomieszczenia narożnego nr 0.3, zgodnie z technologią i schematem określonym w ekspertyzie technicznej; 2) wykonanie dodatkowego stemplowania sklepienia w pomieszczeniu nr 0.3, zgodnie z technologią i schematem określonym w ekspertyzie technicznej; 3) wykonanie podparcia krokwi dachowych w formie stelaża w środku ich rozpiętości, zgodnie z technologią i schematem określonym w ekspertyzie technicznej; 4) uszczelnienie pokrycia dachu budynku i przybudówki, celem eliminacji przecieków pokrycia dachowego. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w związku ze skargami K. D. PINB przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno - gospodarczego j.w. Przedmiotowy budynek mieszkalno - gospodarczy jest obiektem dwurodzinnym, posiadającym ścianę wspólną, przez którą przebiega granica pomiędzy działkami. Część obiektu stanowi obecnie własność K. D. i jest użytkowana, natomiast druga część obiektu, położona na działce nr 1, stanowi własność M. L. i Z. L., jest niepodpiwniczona i od kilku lat nieużytkowana. Organ nadzoru budowlanego, w trybie wykonania zastępczego, zlecił rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie ekspertyzy technicznej przedmiotowej części budynku, z uwzględnieniem części wspólnych. Zgodnie z wnioskami autora ekspertyzy część nieużytkowana obiektu wymaga wskazanych tam zabezpieczeń i wzmocnienia niektórych elementów konstrukcyjnych, celem usunięcia zagrożeń wynikających z postępującej degradacji obiektu. Zgodnie z treścią ekspertyzy, roboty te stanowią bieżące zabezpieczenie i wzmocnienie elementów konstrukcyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła K. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła, że przez okres 10 lat utrzymuje się stan doraźnego i tymczasowego zabezpieczenia budynku. W tym okresie wschodnia część obiektu pozostawała niezamieszkała, bez remontów i prac budowlanych, podlegając sukcesywnej degradacji. Nie zgadza się ze stwierdzeniem PINB, że uprawnienia organów nadzoru budowlanego nie obejmują w żadnym razie nakazu kompleksowej przebudowy i remontu nieużytkowanej części obiektu. W momencie, kiedy właściciele na stałe zamieszkali w woj. zachodniopomorskim, czyli od połowy [...] roku, stało się jasne, że nie zamierzają podjąć się remontu wschodniej części budynku. Mimo tego PINB dalej lekceważył temat, pozostawiając sprawę w martwym punkcie na kolejne 3 lata. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że materiał dowodowy, którego najistotniejszą częścią jest ekspertyza techniczna, został zgromadzony należycie, jest spójny i jednoznaczny. Tym samym udowodnione zostało zużycie techniczne części obiektu znajdującej się na działce nr 1, zaś przedłożona ekspertyza w sposób miarodajny wyszczególnia stwierdzone nieprawidłowości oraz wskazuje niezbędne działania. Organ odwoławczy nie widzi aktualnie podstaw do zastosowania art. 67 p.b., zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu. Decyzja co do dalszych losów części budynku na dz. nr 1, tj. rozbiórki czy też remontu, należy do jej właścicieli. Ingerencja organów nadzoru budowlanego sprowadzać się musi do działań niezbędnych, np. likwidujących zagrożenie, nie zaś zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu możliwie najlepszego. Skargę na decyzję WINB złożyła K. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła, że przedmiotowa decyzja PINB nr [...] to pierwsza i jedyna decyzja wydana przez PINB po 10 latach od przyjęcia w [...] r. robót zabezpieczających na wschodniej części budynku jako tymczasowych. Zalecenia w ekspertyzie, jakoby budynek nadawał się do remontu, pozostają w sprzeczności z rzeczywistością. W Prokuraturze Rejonowej w C. prowadzone było postępowanie o przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu i na potrzeby tego postępowania została sporządzona opinia biegłego sądowego z zakresu budownictwa ogólnego mgr inż. L. M. w sprawie oceny stanu technicznego budynku zlokalizowanego w Z. przy ul. [...]. Opinia powyższa została przekazana w dniu [...] r. do PINB w C., lecz organ nadzoru budowlanego zataił ten dokument w trakcie rozpatrywania odwołania. Skarżąca załączyła kserokopię opinii technicznej ze [...] r. autorstwa mgr inż. L. M. wraz z korespondencją Prokuratury. W sytuacji tak podzielonego budynku jednorodzinnego ze ścianą wspólną wzdłuż kalenicy, powiązanymi strukturalnie elementami więźby dachowej, brak wykonania robót naprawczych z jednej strony przekłada się na zagrożenie po drugiej stronie. Budynek stanowi konstrukcyjną całość. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. i wydanie decyzji z zastosowaniem przepisu art. 67 p.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem na tych podmiotach spoczywa, w świetle art. 61 tej ustawy, obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Z kolei art. 5 ust. 2 p.b. stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie ma charakteru tzw. uznania administracyjnego. Celem art. 66 p.b. jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie bada więc przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, ani kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Zatem, ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres zależy od stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie w orzecznictwie zauważa się, że przepis art. 66 p.b. nie tworzy dla obiektu lub jego właściciela nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. II SA/Wr 341/17). Stan techniczny budynku ma charakter zmienny i w razie braku dbałości pogarsza się. Zatem nawet wcześniejsze stwierdzenie przez organ konieczności dokonania niezbędnych napraw nie jest przeszkodą do późniejszego prowadzenia postępowania. Poprzednio określone obowiązki mogą być już nieadekwatne do obecnego stanu technicznego obiektu. Zatem skoro zmienia się stan faktyczny, to nie ma przeszkód, by ponownie przeprowadzić niezbędne czynności i orzec w sposób adekwatny do obecnego stanu technicznego. W niniejszej sprawie ocena techniczna budynku została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wskazuje ona na zły stan techniczny części budynku i konieczność wykonania niezbędnych prac zabezpieczających. Ma to znaczenie także dla bezpieczeństwa samej skarżącej. Przedłożona przez skarżącą opinia mgr inż. L. M. nie mogła być tu przedmiotem rozpoznania, gdyż sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z opinii biegłego (zob. wyrok NSA [7] z 25 września 2000 r., sygn. FSA 1/00). Może jedynie w uzupełniającym zakresie dopuścić dowód z innego dokumentu (art. 106 §3 p.p.s.a.). Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd wnioski dowodowe skarżącej złożone na etapie postępowania sądowego nie mogły być uwzględnione. Na marginesie więc można jedynie dodać, co nie miało wpływu na samo orzeczenie, że biegły mgr inż. L. M. pisze m. in.: "(...) w treści oceny technicznej zaproponowano szereg napraw, remontów, czy prac odtworzeniowych, które pozwolą przywrócić budynkowi jego użyteczność. (...) Prace należy wykonać w trybie pilnym" (s. 15 i 17 opinii). Tym samym i ww. biegły nie widział konieczności rozbiórki obiektu, ale potrzebę wykonania odpowiednich zabezpieczeń, przez co oddalenie tego wniosku dowodowego nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy nie było podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 p.b. Przy tym, organ nie może nakazywać działalności inwestycyjnej, a jedynie orzec w granicach art. 66 ust. 1 p.b., tj. nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do stanu spełniającego odpowiednie minimalne standardy techniczne i prawne. Długi okres prowadzenia postępowania nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem do kwestionowania tego rodzaju okoliczności służy odrębna skarga na przewlekłość. Jej złożenie wymaga jednak dopełnienia niezbędnych formalności (art. 37 k.p.a.). WINB z powyższych względów nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 §1 pkt 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 67 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.