II SA/Gl 392/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Bogucka Stanisław Nitecki Protokolant st. sek. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.W. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SW Wnioskiem z dnia [...] M. i B.W. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z dwustanowiskowym garażem, na działce nr [...], przy ulicy [...] w B. Po rozpatrzeniu wniosku, na mocy decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej na podstawie art. 107 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł w szczególności, iż wnioskowane zamierzenie zlokalizowane jest na obszarze, na którym z dniem [...] utracił moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., a ponadto nie obowiązuje także plan miejscowy uchwalony po [...]. Dlatego też ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy możliwym byłoby wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika jednakże z wizji lokalnej terenu, przeprowadzonej w dniu [...], na sąsiednich nieruchomościach brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Zatem wskazane zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie. Organ ten poinformował dodatkowo wnioskodawców, że na mocy uchwały nr [...], z dnia [...], Rada Miejska B. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów mieszkaniowych w K., pomiędzy ulicami [...] i [...]. Po uchwaleniu tego planu możliwym będzie zatem wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla zamierzonej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji M. i B.W. podnieśli, że w okolicy sąsiadującej z ich nieruchomością nie występuje zupełny brak kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż w odległości około [...] metrów, na działce nr [...], znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy. Wskazali również, że obszar objęty wizją lokalną wyznaczony został w sposób dowolny, przy nieuzasadnionym pominięciu działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...], nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż wobec braku spełnienia przez nieruchomość objętą postępowaniem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i niemożność kontynuowania na tym terenie funkcji mieszkaniowej, nie zachodziły w tej sprawie podstawy dla ustalenia warunków zabudowy terenu. Podkreślił przy tym, że przesłanka określona we wskazanym przepisie dotyczy działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości objętej planem zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu w kwestii dowolnego wyznaczenia obszaru objętego wizją powołał się na brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26.08.2003 r.), w myśl którego właściwy organ, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wyznacza obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i B.W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż zawarte w tych przepisach określenie "działka sąsiednia" nie dotyczy wyłącznie działek przylegających do nieruchomości na której realizowana ma być inwestycja. Powołali się przy tym na znaczenie słowa "sąsiedni" według Słownika Współczesnego Języka Polskiego (Wydawnictwo Wilga, 1996 r.), zgodnie z którym pojęcie to oznacza : "znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski". W oparciu o powyższe stwierdzili, że ich nieruchomość znajduje się w pobliżu działki [...], w odległości około [...] metrów. Podkreślili również, że przedmiotowa działka zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej. Dodali także, że nieruchomość stanowiąca ich własność posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczającym dla realizacji inwestycji. Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, iż odległość ich nieruchomości od działki pozwalającej określić warunki kontynuacji zabudowy wynosi [...] metry, zaś front ich nieruchomości ma [...] metry. Biorąc natomiast pod uwagę, że minimalny obszar analizowany wynosić powinien trzykrotną szerokość frontu działki, obszar ten w przedmiotowej sprawie wynosiłby [...] metrów. Stwierdzili zatem, że wizją w terenie winna zostać również objęta działka nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie. Organ ten wyjaśnił ponadto, że fakt przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu w odległości około [...] metrów od nieruchomości planowanej do zabudowy, zamiast wymogu przyjęcia odległości stanowiącej trzykrotną szerokość działki, nie miał wpływu na podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie. Uznał bowiem, że pojęcie działka sąsiednia nie jest tożsame z rozumieniem terminu, nieruchomości sąsiednie, w przypadku ustalania stron postępowania, gdyż wówczas także właściciel nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji może zostać uznany za stronę. W konsekwencji stwierdził, że pojęcie określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w taki sposób, jaki przyjęty został w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że dla ustalenia warunków zabudowy nie został spełniony wymóg określony w art. 61 pkt 1 omawianej ustawy. Niezbyt czytelne są natomiast motywy takiego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji gdy organ odwoławczy powołał się w swoim orzeczeniu na treść § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednocześnie stwierdził bowiem przy tym, powołując się na motywy uzasadnienia decyzji organu I instancji, że przez działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć działki bezpośrednio przylegające do nieruchomości planowanej do zabudowy (jakkolwiek takie stwierdzenie w decyzji organu niższej instancji nie zostało zawarte). Ze stwierdzeniem takim zgodzić się jednak nie można, gdyż nie wynika ono z żadnych obowiązujących przepisów. Dlatego też podzielić należy w tym względzie zdaniem Sądu pojmowanie pojęcia "działka sąsiednia", w rozumieniu przyjętym w skardze. Będzie zatem chodzić o działki znajdujące się obok, bliskie, przyległe, pobliskie. Brak jest przy tym podstaw do określenia tego sąsiedztwa według sztywnych ram lub kryteriów, w oderwaniu od konkretnego terenu, jego ukształtowania i sposobu zagospodarowania (a nie tylko zabudowy) i wykorzystywania. W zależności od tych, różnych cech, obszar ten może być różny. Musi on przy tym pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Właśnie celem uwzględnienia tych wszystkich czynników zawarto w ustawie wymóg sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów tj. przez osobę, która z uwagi na swoje przygotowanie zawodowe będzie w stanie należycie te różne cechy nieruchomości pobliskich i przyległych, uwzględnić i ocenić w kontekście wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane przy zbyt wąskim pojmowaniu sformułowania "działka sąsiednia". W szczególności nie wynika z tych decyzji, a zwłaszcza z decyzji organu odwoławczego (wydanej już po zgłoszeniu zarzutu zabudowy działki nr [...]), dlaczego za działkę taką nie mogła być uznana działka nr [...] położona w odległości [...] m, po tej samej stronie ulicy [...], na której, jak twierdzą skarżący realizowana jest legalna budowa budynku mieszkalnego. Skarżący twierdzą przy tym, że działka ta położona jest jednocześnie wraz z ich działką, w jednakowo geograficznie ukształtowanym terenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważą ponownie organy orzekające możliwość ustalenia objętych wnioskiem skarżących warunków zabudowy, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Będą też miały na uwadze, że przy określeniu granic obszaru analizowanego branego pod uwagę pod kątem pojęcia "działki sąsiedniej" treść § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może być w niniejszej sprawie wiążąca. Należy bowiem stwierdzić, że w tym zakresie (odnośnie określenia granic obszaru analizowanego) rozporządzenie to zostało wydane zdaniem Sądu z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.