II SA/Gl 392/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. [...] s.c. [...] zwróciła się do Urzędu Miasta w S. z prośbą o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w związku z zamiarem rozbudowy w granicy istniejącego budynku mieszkalnego i planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu. W trakcie podjętego postępowania Prezydent Miasta S., działając jako organ I instancji, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Ministra Budownictwa z prośbą o wydanie, na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.) upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dla projektowanej przebudowy domu mieszkalnego przy ul. [...] w S. wraz z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania na sklepy branży przemysłowej, w granicy z działką budowlaną nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż rozbudowa w przewidzianej formie jest rozwiązaniem optymalnym, zgodnym z zamysłem inwestora. Pismem z dnia [..] r. Minister Budownictwa upoważnił Prezydenta Miasta S. do wyrażenia zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej przebudowie i rozbudowie budynku handlowego, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], na działce budowlanej nr ew. [...] przy ul. [...] w S. W konsekwencji otrzymanego upoważnienia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. udzielił wnioskodawcom zgody na przedmiotowe odstępstwo. Postanowienie nie zawierało uzasadnienia i skierowane było wyłącznie do wnioskodawców. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. zawiadomił wnioskodawców oraz właścicielkę nieruchomości sąsiedniej M. G. o wszczęciu w dniu [...] r. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa domu mieszkalnego przy ul. [...] w S. wraz z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania na sklepy branży przemysłowej". W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania M. G. powiadomiła pismem z dnia [...] r., iż nie wyraża zgody na zabudowę w granicy z jej działką. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P.-B. i T. B. pozwolenia na przebudowę przedmiotowego domu mieszkalnego wraz z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania na sklepy branży przemysłowej. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na udzielone odstępstwo oraz wskazał, iż rozbudowa w głąb działki jest rozwiązaniem optymalnym, które zdaniem organu nie spowoduje uciążliwości w sposobie zagospodarowania działki M. G. Od otrzymanej decyzji M. G. wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazała, iż nie została powiadomiona o postępowaniu w sprawie odstępstwa, podniosła nadto, iż przedmiotowy budynek ma ponad 100 lat, jest zdewastowany, zmurszały i jej zdaniem nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda S. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w art. 32 ust. 4 (wniosek został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zostało złożone przez inwestora oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w art. 35 ust. 1 ustawy. W omawianej sytuacji wszystkie wymienione wyżej przesłanki zdaniem Wojewody S. zostały spełnione. Organ II instancji wskazał nadto, iż zarzut M. G. odnośnie naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez nie uwzględnienie braku jej zgody na budowę w granicy działki nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zgoda taka nie jest wymagana. Bezpodstawny jest także zarzut nie powiadomienia Odwołującej się o postępowaniu w sprawie udzielenia odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. albowiem całe postępowanie w tej kwestii kończy się wydaniem postanowienia, na które zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Nie może też zostać uwzględniony podniesiony przez M. G. argument, iż wiek budynku wynosi ponad sto lat i jest on zdewastowany, nadający się do rozbiórki. Miejski Konserwator Zabytków w S. na mocy postanowienia uzgodnił bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne, uznając iż inwestycja nie narusza zasad ochrony zabytków polegających na utrzymaniu w dobrym stanie istniejącej substancji kulturowej. Ponadto organ l instancji uznał, iż zaproponowana przez wnioskodawców rozbudowa zachowuje istniejący układ urbanistyczny oraz nie spowoduje uciążliwości w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej. Wojewoda S. podkreślił, iż stanowisko to popiera.. Pismem z dnia [...] r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż tak stary obiekt nie może być przedmiotem przebudowy i rozbudowy. Wskazała nadto, że zabudowa od strony słonecznej utrudni jej następcom wybudowanie na niewielkiej działce nowego domu. Natomiast szerokość działki sąsiedniej zezwala na budowę bez odstępstw, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Natomiast poprzedzające ww. decyzje postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem art. 9 ust. 1, 2 i 3 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie z kolei do ust. 2 cytowanego artykułu właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Pozytywna przesłanka dopuszczalności odstępstwa tj. wystąpienie w myśl art. 9 ust. 1 "przypadku szczególnie uzasadnionego" wprawdzie określona została poprzez zwrot nieostry, odwołujący się do ocen pozaprawnych organu stosującego prawo (klauzula generalna) to jednak jednocześnie stanowi warunek sine qua non dopuszczalności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Fakt wprowadzenia do przepisu wymogu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku przesądził zatem o tym, iż zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w żadnym razie nie można traktować jako zasady. Zgoda na odstępstwo winna mieć charakter jedynie wyjątkowy i wynikać z konieczności konkretnego sposobu zabudowy terenu. Jak podkreśla się w literaturze organ stosujący prawo ma zatem obowiązek, przed wydaniem postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo bądź o odmowie jej udzielenia, rozważyć wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne, czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Koniecznym jest więc w każdej sprawie dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych – por. T. Asman /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 159 i nast. Wstępnej oceny w tym zakresie organ winien dokonać już na etapie sporządzania kierowanego do ministra wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo. W myśl art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy, wniosek ów winien zawierać bowiem szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Oceny ostatecznej organ winien z kolei dokonać po uzyskaniu upoważnienia, o którym mowa, a przed wydaniem postanowienia w sprawie odstępstwa. O ile bowiem brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo o tyle organ nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia (art. 9 ust. 2 i 4 ustawy). W myśl bowiem art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po uzyskaniu upoważnienia ministra właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Organ winien zatem zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ocenić cały materiał dowodowy w sprawie i rozstrzygnąć, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż przedłożony materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek okoliczności wymagających, w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przewidującego wymóg sytuowania ścian budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości nie mniejszej niż 3 metry od granicy. Formułując wniosek do Ministra Budownictwa o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo Prezydent Miasta S. zatytułował wprawdzie odnośny fragment uzasadnienia jako cyt. "Uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa" w istocie nie wskazał jednak ani jednego argumentu obiektywnie przemawiającego za potrzebą odstępstwa odwołując się wyłącznie do wskazanych we wniosku zamysłów inwestora. Odnośny fragment uzasadnienia wniosku wskazuje bowiem jedynie, iż cyt. "Zasadniczym celem projektowanej przebudowy i rozbudowy budynku jest uzyskanie dwóch niezależnych lokali handlowych branży przemysłowej, z przeznaczeniem dla potrzeb inwestora /....../ Połączenie starej bryły z nową w tej formie jest rozwiązaniem optymalnym, zgodnym z zamysłem inwestora. Rozbudowa obiektu nie wpłynie na zacienienie sąsiednich obiektów, stan środowiska oraz warunki zdrowotno-sanitarne". Żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających konieczność odstępstwa organ I instancji nie wskazał także w postanowieniu udzielającym inwestorom zgody na odstępstwo (postanowienie to w ogóle nie zawiera uzasadnienia), również decyzja o pozwoleniu na przebudowę argumentów takich nie powołuje wskazując jedynie, iż zaproponowany przez inwestorów sposób rozbudowy jest rozwiązaniem optymalnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż choć, jak to powyżej wskazano, zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi klauzulę generalną i dopiero organ stosujący prawo precyzuje go stosownie do okoliczności faktycznych danej sprawy to jednak niewątpliwie potrzeb, wygód i zamysłów inwestora nie można uznać za okoliczności dowodzące konieczności odstępstwa od powszechnie obowiązujących innych inwestorów norm techniczno-budowlanych. W konsekwencji nie dysponując żadnymi argumentami dowodzącymi istnienia przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji zobligowany był do odmowy udzielenia zgody na odstępstwo i w konsekwencji odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę w granicy działki. Wskazane wady przesądzają o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno postanowienia udzielającego inwestorom zgody na odstępstwo, jak też wydanej w konsekwencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w granicy działek. Dodatkowo wskazać należy także inne uchybienia, których w trakcie postępowania administracyjnego dopuścił się organ I instancji. Podkreślenia wymaga bowiem np., iż postępowanie w sprawie odstępstwa nie ma charakteru samodzielnego, a stanowi jeden z etapów postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym narusza prawo przeprowadzenie go przed wszczęciem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę co w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym miało miejsce (postanowienie udzielające zgody na odstępstwo zostało wydane [...] r. podczas gdy o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powiadomiono strony dopiero pismem z dnia [...] r.). Wskazane naruszenie prawa spowodowało w konsekwencji, iż właścicielka nieruchomości sąsiedniej, M. G. nie uczestniczyła w postępowaniu w sprawie odstępstwa i stosowne postanowienie nie zostało jej doręczone pomimo, iż jest ona stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którego to postępowania kwestia odstępstwa jest elementem. W tej części postępowanie administracyjne naruszało zatem także art. 10 k.p.a. W konsekwencji wydane w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji naruszały zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i wskazane przepisy proceduralne. Rozpoznający odwołanie organ II instancji nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji tymi samymi wadami obarczona jest także decyzja Wojewody S.. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.