II SA/Gl 394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w kwestii zawieszenia postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to nieruchomość została następnie sprzedana. Do wniesienia opłaty zobowiązano M. B. i M. B. Po rozpoznaniu wniesionego przez M. B. i J. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jednak na skutek wniesionej przez strony skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 977/08 uchylił zaskarżoną doń decyzję drugoinstancyjną. Powtórnie rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Także na tę decyzję Kolegium J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wobec powyższego Wójt Gminy B., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania przez Sąd wniesionej skargi. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 698/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] . W konsekwencji Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie, a następnie, w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia opłaty zobowiązano M. B. w 2/3 części i J. B. w 1/3 części. Pismem z dnia [...] r J. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania, z powodu braku, jego zdaniem, podstawy prawnej do jego wydania. Zdaniem strony kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie jest "rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez inny organ". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż co prawda zawieszenie postępowania przez organ I instancji w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy było nieuzasadnione, gdyż zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, nie mniej jednak postępowanie to zostało podjęte postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] r. i w niniejszej sprawie została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] r., a zatem w aktualnym stanie faktycznym postanowienie o zawieszeniu postępowania nie funkcjonuje. Wnioskiem z dnia [...] r. J. B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy jednocześnie domagając się, w trybie art. 35-38 k.p.a., wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie. Środek odwoławczy został bowiem wniesiony w dniu [...] r. a postanowienie Kolegium zapadło dopiero w dniu [...]r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało argumenty sformułowane uprzednio ponownie podkreślając, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności nie będącego w obrocie prawnym postanowienia. Pismem z dnia [...] r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie Kolegium zarzucając mu naruszenie: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany zaskarżonego aktu; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kontrola legalności aktów administracyjnych wykonywana przez sąd administracyjny jest rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego; przepisów dział I rozdział 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że znaczna ilość spraw prowadzonych przez Kolegium jest przesłanką wyłączającą stosowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przed zakończeniem postępowania sądowego Wójt Gminy B. cyt. "wszczął" postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, czym naruszył art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym przeprowadzone w tym postępowaniu czynności, m.in. postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania, nie wywołuje skutku prawnego. W konsekwencji nie została również spełniona przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ kontrola legalności aktów administracyjnych wykonywana przez sądy administracyjne nie jest rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącego Kolegium nie zbadało nadto w sposób należyty sprawy, a jedynie podtrzymało stanowisko poprzednio wyrażone. Wskazał nadto, że tłumaczenia organu w postaci natłoku wpływających spraw i niewystarczającej obsady kadrowej do załatwiania ich na bieżąco, czyli w terminach wynikających z k.p.a., nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy, która toczyła się przez 10 miesięcy. Skarżący podkreślił też, że nie ma żadnego znaczenia prawnego okoliczność, czy decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania, chyba że cyt. "ocenie należałoby również poddać uczciwość referendarzy prawnych, którzy odważnie i w sposób zuchwały usuwają z akt pisma procesowe skarżącego". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarło było w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazało, odpowiadając na uwagę dotyczącą terminu rozpoznania sprawy, iż skarżący miał możliwość skorzystania z uprawnienia, jakie daje art. 37 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło nadto, że zarzut skargi dotyczący "uczciwości referendarzy prawnych" pozostawia bez komentarza z powodu braku informacji jakie pisma i jakich referendarzy skarżący miał na uwadze. W przypadku posiadania takich informacji przez skarżącego ciąży na nim obowiązek powiadomienia odpowiednich organów ścigania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z mocy zaś art. 126 k.p.a. przepis ten, jak również przepisy dotyczące trybu postepowania w przedmiocie nieważności, stosuje się odpowiednio do postanowień. Przytoczony przepis, nie wprowadza ograniczeń co do statusu aktu stanowiącego przedmiot postępowania w kwestii nieważności. Przedmiotem tym mogą zatem być zarówno decyzje i postanowienia ostateczne, jak też nieostateczne, prawomocne i nieprawomocne Oczywistym jest jednak, że akt podlegający ewentualnemu stwierdzeniu nieważności musi pozostawać w obrocie prawnym. Niedopuszczalnym byłoby bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego po raz wtóry aktu już w przeszłości uchylonego bądź z innych przyczyn w obrocie tym już nie funkcjonującego. Zważyć w tym miejscu należy, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, którego stwierdzenia nieważności strona się domaga, zostało wydane w dniu [...] r. w toku postępowania w przedmiocie tzw. renty planistycznej. Postanowienie to miało charakter incydentalny, wpadkowy, wywołując jedynie skutki procesowe. Nie rozstrzygało bowiem sprawy administracyjnej ani w całości, ani w części, odraczając jedynie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia nakładającego uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w oczekiwaniu na rozpoznanie przez WSA w Gliwicach skargi strony na uprzednio wydaną w przedmiocie renty planistycznej decyzję ostateczną. Pomimo stosownego pouczenia skarżący postanowienia tego wówczas nie zakwestionował. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia przestało wywoływać przewidziane prawem skutki prawne (wstrzymywać terminy określone w k.p.a.) w dniu kiedy to 5 miesięcy później kolejnym postanowieniem organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Z tą chwilą postanowienie w przedmiocie zawieszenia przestało zatem funkcjonować w obrocie prawnym. W wyniku przeprowadzonego podjętego postępowania sprawa jednorazowej opłaty została zakończona kolejną decyzją merytoryczną. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, iż nie do końca jest jasny status decyzji z dnia [...] r. Podczas gdy bowiem SKO w K. w obydwu postanowieniach odmawiających stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne wskazuje, iż od decyzji tej nie wniesiono odwołania, w przedłożonych Sądowi pierwszoinstancyjnych aktach administracyjnych odwołanie takie, z dnia [...] r., widnieje, a jedynie sposób jego załatwienia nie jest znany. Wątpliwość ta wykracza jednak poza zakres przedmiotowy kontrolowanej w obecnym postępowaniu sądowym sprawy, nie mając znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne. Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy B. w przedmiocie zawieszenia postępowania J. B. złożył dopiero w dniu [...] r., a więc wówczas gdy wskutek podjęcia postępowania uprzednio zawieszonego postanowienie o jego zawieszeniu nie funkcjonowało już w obrocie prawnym. Kolegium orzekało zaś w tej mierze w dacie gdy sprawa administracyjna była już rozstrzygnięta co do meritum kolejną decyzją Wójta Gminy B. Tym samym zarówno wniosek strony, jak i jego rozpoznanie miały miejsce wtedy, gdy przedmiotowe postanowienie nie istniało już w obrocie prawnym, co zdaniem Sądu przesądzało o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności. W konsekwencji, zdaniem Sądu, Kolegium winno było nie odmówić stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, lecz już na wcześniejszym etapie kontroli odmówić, z przyczyn przedmiotowych, wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd nie uchyla jednak z tego powodu zaskarżonego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] r. albowiem w świetle art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. wymagałoby to ustalenia, iż uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca albowiem zarówno odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia, jak i odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie jego nieważności sprowadzają się w skutkach do analogicznego nieuwzględnienia wniosku strony. Nadto uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i wskazanie, iż organ winien odmówić stronie wszczęcia postępowania nieważnościowego kolidowałoby z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazującym, poza wyjątkowymi przypadkami, orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Notabene nawet przy przyjęciu odmiennej koncepcji niż wyrażona powyżej, dopuszczającej prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia nie wywołującego już skutków w obrocie prawnym, wniosek J. B., podnoszącego iż przedmiotowe postanowienie zostało przez Wójta Gminy B. wydane bez podstawy prawnej i jego wydanie narusza prawo, byłby skazany na niepowodzenie. Przedmiotowym postanowieniem Wójt Gminy B. zawiesił bowiem prowadzone z urzędu postępowanie w przedmiocie renty planistycznej z uwagi na fakt wniesienia przez stronę skargi na wydaną już uprzednio ostateczną decyzję drugoinstancyjną. Zdaniem organu rozstrzygnięcie przez Sąd skargi J. B. stanowiło bowiem kwestię wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do zawieszenia postępowania w razie gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przywołana norma nie definiuje jednak pojęcia "zagadnienia wstępnego" a jego doprecyzowania poszukiwać można w orzecznictwie sądów administracyjnych i stanowiskach doktryny. Ocena zatem czy sprawa tocząca się przed innym organem lub sądem stanowi kwestię wstępną należy do sfery interpretacji prawa. Tym samym nawet błędna ocena w tej mierze dokonana przez organ I instancji, choć stanowi uchybienie, w żadnej mierze nie może być zakwalifikowana jako wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, ani też jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd wyjaśnia, iż Kolegium prawidłowo wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącego wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Zarzut skarżącego jest zresztą w tej mierze nie do końca jasny albowiem w przedmiotowej sprawie organ I instancji w oczekiwaniu na wyrok Sądu wcale nie prowadził dalszego postępowania w sprawie, choć mógł był to czynić, lecz je zawiesił, co przecież obecnie skarżący kwestionuje. Sąd nie może także odnieść się do zarzutów skarżącego odnośnie uczciwości cyt. "referendarzy" albowiem wykraczają one poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Natomiast odnosząc się do podniesionej przez skarżącego opieszałości Kolegium, które rozpoznało wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy B. dopiero po wielu miesiącach od jego złożenia Sąd wyjaśnia, że choć uchybienie to dostrzega to jednak nie ma ono wpływu na merytoryczną ocenę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Stronie przysługiwała natomiast, w okresie oczekiwania, skarga na bezczynność organu. Podzielić należy także zarzut strony co do braku wyczerpującego uzasadnienia postanowienia podjętego przez Kolegium w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotnie bowiem w części wskazującej przyczyny, dla których Kolegium uznało swoje uprzednio wydane rozstrzygnięcie za poprawne, uzasadnienie sformułowane zostało nader lakonicznie. Przyczyny te są jednak czytelne, postanowienie zaskarżone co do meritum odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym lakoniczność, o której mowa nie uzasadnia w świetle art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .