II SA/Gl 395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. J. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu usługowo-handlowo-magazynowego branży spożywczej na działkach ewidencyjnych o numerach "1", "2", "3" i "4" położonych w C. przy ul. [...]. Decyzja ta wydana została na wniosek T. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Obecnie następcą wnioskodawcy w zakresie praw i obowiązków związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego jest skarżąca spółka: "[...]" Spółka jawna z siedzibą w C. Pismem z dnia [...] r. M. i I. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności m.in. wymienionej na wstępie decyzji. Wskazali, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zarzucili ponadto nierzetelność poprzedzającemu wydanie tej decyzji raportowi oddziaływania na środowisko. Wskazali, że decyzja dotyczy obiektu o powierzchni zabudowy ok. 1000 m2, gdy tymczasem we wniosku inwestor określił tę powierzchnię na ok. 380 m2. W ich ocenie inwestycja ma charakter produkcyjny, a na całej ulicy [...] nigdy nie znajdowały się budynki tego typu. Ponadto stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wyrazili zgodę na planowaną inwestycję jest niezgodne z prawdą. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (zwane dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] r. stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu nawiązano do zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz do istoty wzruszenia decyzji ostatecznych w trybie art. 156 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji z [...] r. organ powołał się na treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wskazał, że w ostatecznej decyzji Prezydenta C. z dnia [...] r. oba te przepisy zostały wskazane w podstawie prawnej. Przywołanie art. 61 ust. 2 stanowi o tym, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy uznał, że w sprawie zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie, które uzasadniają odstąpienie od wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie zabudowy ekstensywnej, dla której funkcją dominującą były domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne oraz usługi. Jednocześnie obowiązywał zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. Przedmiotowa inwestycja nie była zatem zlokalizowana na terenach przeznaczonych w "starym" planie pod inwestycje produkcyjne. Skoro tak, to brak było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Dalej Kolegium stwierdziło, że samo błędne zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie przesądza jeszcze o nieważności decyzji, albowiem konieczne jest również dokonanie oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście Kolegium wyraziło przekonanie, że w decyzji Prezydenta Miasta pominięto zbadanie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zauważa, że nawet z treści dołączonej do decyzji analizy (załącznik nr 2 do decyzji) nie wynika, jakiego rodzaju zabudowa usługowa istniała na obszarze objętym analizą, ani też jakie ta zabudowa miała gabaryty. Ponadto w ocenie Kolegium część graficzna analizy (załącznik nr 1) nie spełnia wymogów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta C. z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie rozstrzyga ona, czy spełnione zostały wymogi określone w tym przepisie, a ponadto wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu nie pozwalały na dokonanie takiego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do twierdzeń strony skarżącej w kwestii charakteru prowadzonej przez nią działalności. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, że prowadzona działalność polegająca na konfekcjonowaniu jelit jest działalnością usługową. W ocenie Kolegium jest to działalność produkcyjna, co wynika z klasyfikacji PKD ujawnionej we wpisie skarżącej do Krajowego Rejestru Sądowego, a także z raportu oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji kolejnym rażącym naruszeniem prawa było przeprowadzenie postępowania dla inwestycji o charakterze usługowo-handlowo-magazynowym z pominięciem jej funkcji produkcyjnej, co w ocenie Kolegium stanowi samodzielną przesłankę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium uznało także za rażące naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określenie w decyzji warunków zabudowy dla inwestycji o powierzchni ok. 1000 m2, podczas, gdy zarówno z wniosku inwestora, jak i z raportu oddziaływania na środowisko wynikało, że powierzchnia zabudowy wynosić miała ok. 400 m2. W ocenie Kolegium z wyników przeprowadzonej analizy nie wynikało, aby była możliwa do realizacji inwestycja o powierzchni 400 m2, a tym bardziej o większej powierzchni. Brak też było podstaw, aby wskazaną przez inwestora wielkość traktować jako powierzchnię użytkową, a nie powierzchnię zabudowy. Dodatkowo orzeczenie w tym zakresie wykracza znacznie poza wniosek strony, co świadczy o jego wydaniu z urzędu, a to w świetle wskazanych przepisów jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 16 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła m.in., że prowadzona przez nią działalność w zrealizowanym już obiekcie ma i miała mieć charakter usługowy, a nie produkcyjny. Ta kwestia w ocenie skarżącej nie została dostatecznie zbadana i wyjaśniona. Dalej skarżąca podniosła, że dostrzeżone przez Kolegium braki w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Na podstawie decyzji z [...] r., zmienionej późniejszą decyzją z dnia [...] r., wydane zostało w dniu [...] r. pozwolenie na budowę, a po zakończeniu inwestycji – pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia [...] r.). W całym tym okresie inicjatorzy postępowania nieważnościowego nie zgłaszali żadnych uwag co do realizacji inwestycji. Spór powstał dopiero pod koniec [...] r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o domniemania a nie fakty. Nie wzięto pod uwagę, że inwestycja polegała na rozbudowie istniejącego obiektu, a nie na budowie nowego. Zmiany w istniejącej zabudowie nie powinny być ograniczane i w tym zakresie nie stosuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Niejasne sformułowania ustawy winny być interpretowane na korzyść właściciela nieruchomości. Wykroczenie poza wniosek inwestora wynikało z przeprowadzonej analizy i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma procesowe złożyli: - uczestniczka postępowania Gmina C., która w piśmie z dnia [...] r. przychyliła się do skargi wyjaśniając jednocześnie, że art. 61 ust. 2 u.p.z.p. został przywołany w decyzji z dnia [...] r. omyłkowo; - uczestniczka postępowania M. K., która w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. poparła w całości stanowisko Kolegium, w piśmie z dnia 19 października 2011 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. wskazała na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji i zarzuciła przewlekłość prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego; - skarżąca, która w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. wskazała, że wystąpiła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, gdyż decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem nie jest możliwe uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak dotychczas. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy C. wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazało, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazać też przyjdzie, że granice sprawy, o których mowa we wspomnianym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., wytyczone są w niniejszej sprawie ramami postępowania nieważnościowego wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. Oznacza to, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zakończonym ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] r. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, wskazać przyjdzie, że zasadnie Kolegium uznało, iż poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco bowiem narusza przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest wymagane zarówno w przypadku budowy nowego obiektu, jak i w przypadku rozbudowy już istniejącego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy m.in. dla budowy obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez budowę należy rozumieć również rozbudowę obiektu budowlanego. Skoro tak, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego jest możliwe jedynie na zasadach określonych w art. 61 u.p.z.p. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że pominięcie badania zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dopuszcza przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., który został powołany jako jedna z podstaw wydania decyzji z [...] r. Z akt sprawy wynika jednak, że zastosowanie tego przepisu nie było możliwe z uwagi na brak przeznaczenia terenu objętego wnioskiem na cele produkcyjne w planie zagospodarowania, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Dodatkowo z treści wniosku, jak i z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynikało, aby inwestycja miała być inwestycją produkcyjną. Trudno zatem w tych okolicznościach stwierdzić w sposób jednoznaczny, że decyzja ta wydana została w oparciu o art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Samo wskazanie tego przepisu w osnowie decyzji nie może jeszcze przesądzać o jego zastosowaniu. W tej sytuacji Sąd przyjmuje, że skoro brak było obiektywnych podstaw do zastosowania tego przepisu, to jego wskazanie w istocie nastąpiło omyłkowo. Powyższe ustalenie musi prowadzić do wniosku, że nic nie zwalniało organu planistycznego z obowiązku zbadania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Dowodem na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków powinna być analiza sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). W ocenie Sądu, na co zresztą słusznie zwraca uwagę Kolegium, ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspokaja i aktualny sposób użytkowania. Natomiast ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinno w przypadku każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących, obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji) wzajemne przestrzenne ulokowanie, stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi orzekającemu dokonanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Tylko bowiem znaczny stopień podobieństwa wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego wnioskiem będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pominięcie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zbadania spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a tym samym wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe rozważania, Sąd w pełni podziela to stanowisko Kolegium, w myśl którego ani z treści decyzji z 29 grudnia 2004 r., ani z dołączonych do niej załączników w postaci wyników analizy, nie sposób odczytać, aby przeprowadzona została analiza odnośnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Uznanie, że przedstawione wyżej argumenty były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, iż pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności bez znaczenia pozostaje kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju działalność prowadzi skarżąca Spółka w przedmiotowym obiekcie. Rażące naruszenie prawa miało bowiem miejsce bez względu na rodzaj prowadzonej działalności, a to wobec wykluczenia możliwości zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten formułując zasadę trwałości decyzji administracyjnych, dopuszcza możliwość ich wzruszenia właśnie w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w k.p.a. Z takim właśnie trybem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Również brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych ma bowiem miejsce jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa ich weryfikacja w postępowaniu administracyjnym w zakresie kognicji organów administracji publicznej. Skarżąca wskazując na nieodwracalny skutek w postaci braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego późniejszej decyzji – pozwolenia na budowę, sama zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wskazać zatem przyjdzie, że nawet jeżeli zaistniały przesłanki negatywne do uchylenia tej decyzji, o których mowa w art. 146 k.p.a., co nie jest przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, to i tak postępowanie wznowieniowe przyniosłoby skutek w postaci wydania decyzji z art. 151 § 2 k.p.a. Istnieje zatem możliwość weryfikacji późniejszej decyzji, a tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodzić się natomiast przyjdzie z twierdzeniem skarżącej, że braki w uzasadnieniu decyzji, jak i wykroczenie poza wniosek inwestora w kwestii określenia powierzchni zabudowy nie stanowią same w sobie takiego naruszenia prawa, które mogłoby zostać a priori uznane za rażące. Zasadność tych twierdzeń w świetle wyżej przedstawionych argumentów również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do stanowiska uczestniczki postępowania M. K., zauważyć przyjdzie, że wskazywane przez nią inne toczące się nadzwyczajne postępowania administracyjne pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Również wskazywana przez nią przewlekłość prowadzonych postępowań nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Z kolei wnioskowi o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym Sąd nie nadał biegu, albowiem wniosek ten został złożony już po wyznaczeniu terminu rozprawy. Nadanie zatem biegu temu wnioskowi na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego prowadziłoby do nieuzasadnionego wydłużenia tego postępowania. W sprawie nie zachodzi bowiem sytuacja, o której mowa w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, a tryb określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wymagałby zakreślenia dodatkowego terminu w celu umożliwienia pozostałym stronom zajęcia stanowiska. Stanowisko uczestnika postępowania – Gminy C. w kwestii omyłkowego powołania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w decyzji z dnia [...] r. nie mogło być w ogóle wzięte pod uwagę, albowiem w niniejszej sprawie Gmina występuje w charakterze strony postępowania, nie zaś organu wydającego tamtą decyzję. Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.