II SA/Gl 396/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. W dniu [...] 2004 r. E. K. zwróciła się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Biuro Powiatowe w Z.) o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – pakietu rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze, w tym [...] (z certyfikatem zgodności) o pow. [...] ha, w kwocie [...] zł. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2004 r., przyznano E. K. płatność za rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym z tytułu upraw sadowniczych, w tym [...] z certyfikatem na pow. [...] ha. Jako podstawę prawną decyzji powołało przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozp. RM z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Jednocześnie w decyzji podano, że płatność została wypłacona na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] 2005 r. E. K. otrzymała decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, która nie zawierała podpisu organu wydającego jako niezbędnego elementu zgodnie z art. 107 § 1 kpa. Stąd też należy ją uznać za projekt decyzji, który wywołał jednak skutek w postaci przelania na kontro wnioskodawczyni kwoty przyznanej w wysokości określonej niniejszą decyzją. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że był zobowiązany do wydania decyzji o przyznaniu płatności. W odwołaniu E. K. nawiązując do uzasadnienia powyższej decyzji zarzuciła, że w decyzji z dnia [...] r. nie ma żadnej informacji, czy złożony przez nią wniosek z dnia [...] 2004 r. w ogóle był rozpatrywany, a jeżeli tak, to w jakim terminie i jaka zapadła rzeczywista decyzja. Jej zdaniem, brak decyzji, spełniającej wymogi dokumentu w przedmiocie przyznania należnych płatności przy jednoczesnym wypłaceniu pieniędzy na rachunek bankowy na podstawie napisanej przez nieznaną osobę "decyzji", świadczy jednoznacznie o fałszowaniu dokumentów, zaś taki stan został usankcjonowany w świetle uzasadnienia pisma z dnia [...] 2007 r. Wreszcie, odwołująca się zarzuciła, iż doszło do fałszowania innych dokumentów, a mianowicie doradca rolnośrodowiskowy sporządziła 2 plany rolnośrodowiskowe na lata 2004 – 2008 dla jej gospodarstwa ekologicznego. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o spowodowanie ujawnienia osób odpowiedzialnych za sfałszowanie dokumentów. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, bezzasadne są zarzuty, przedstawione w odwołaniu o fałszowaniu dokumentów, zaś uchybienie powstałe w związku z brakiem podpisu na decyzji z dnia [...] r., zostało usunięte przez Kierownika BP poprzez wydanie poprawnej decyzji z dnia [...] r. Złożony wniosek o płatność za 2004 r. został zatem w całości pozytywnie rozpatrzony, co potwierdzono decyzją z dnia [...] r. Zdaniem organu II instancji, fakt odstąpienia od obowiązku żądania zwrotu nienależnego świadczenia, zrealizowanego na podstawie druku decyzji z dnia [...] r. jest jednak zgodny z ogólnymi zasadami z art. 6 i 7 kpa. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego E. K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podtrzymując zarzuty co do fałszowania dokumentacji, dotyczącej jej gospodarstwa. Jej zdaniem, fakt ten wynika z posługiwania się przez organ odwoławczy innym numerem sprawy, niż podany w "decyzji" z dnia [...] r., podczas gdy dla gospodarstwa należało założyć tylko jedną dokumentację. Tymczasem w niniejszej sprawie założono dwie dokumentacje, doradca środowiskowy sporządziła dwa plany rolnośrodowiskowe, sporządzono dwa wykazy producentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o "utrzymanie w mocy" zaskarżonej decyzji podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnych pismach z dnia [...] 2007 r., [...] 2007 r. i [...] 2007 r. skarżąca podtrzymała zarzut co do fałszowania dokumentacji, także przez podmioty współpracujące z Agencją, nawiązując do okoliczności, zaszłych przy wydaniu kolejnych decyzji w jej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjnych zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie tego rodzaju naruszenia prawa może skutkować uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była wyłącznie ocena legalności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., mocą której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] r. Z treści rozstrzygnięcia organu I instancji wynika jednoznacznie, że wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] 2004 r. Decyzją tą uwzględniono w całości tenże wniosek, bowiem zgodnie z żądaniem skarżącej, przyznano jej płatność za rok 2004 w wysokości [...] zł za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją zasadnie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest bowiem związany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i może orzekać jedynie o mocy prawnej takiej decyzji (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego,komentarz. Wyd. C.H. Beck, W-wa 1995 str. 586). Nadto, podkreślić przyjdzie, że z mocy art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W literaturze wyjaśnia się, że wyznaczenie granic zakazu reformationis in peius w ten sposób oznacza, że naruszenie prawa przez organ I instancji, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji (vide: komentarz, str. 599). Zatem rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy władny był orzec jedynie o mocy prawnej tejże decyzji – przy związaniu treścią art. 139 kpa. Gdy zaś idzie o ocenę decyzji organu I instancji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, to stwierdzić przyjdzie, iż tego rodzaju wady nie miały miejsca. Wyjaśnić przyjdzie, że przez pojęcie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć kwalifikowane przypadki z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 kpa (vide: str. 599 cyt. komentarza). Taki stan rzeczy nie miał jednak miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności, decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). W tym względzie prawidłowo organy obydwu instancji wyjaśniły, że pismo organu I instancji z dnia [...] r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Minimum elementów decyzji dotyczy bowiem określenia autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego albo też wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu (brak podpisu powoduje, że dane pismo nie będzie decyzją – (vide: wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r. sygn. akt I SA 547/82, nie publ., cyt. str. 481 komentarza). Skoro pismo z dnia [...] 2005 r. doręczono skarżącej bez podpisu organu, tj. autora, sprawa o przyznanie płatności, wszczęta wnioskiem z dnia [...] 2004 r. nie została załatwiona przez wydanie decyzji zgodnie z wymogiem z art. 104 kpa, stąd niezbędne było wydanie aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty. Tak też postąpił organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...] 2007 r. opatrzoną podpisem osoby upoważnionej. Wydanie tejże decyzji nie nastąpiło też na podstawie stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 kpa). Stwierdzenie sfałszowania dowodu winno być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że jest oczywiste (art. 145 § 2 i 3 kpa). Co więcej, jedynie sfałszowanie dowodu, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, podpada pod przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Tymczasem podniesione przez skarżącą zarzuty fałszowania dokumentów, a mianowicie wypłacenie środków na jej rachunek bankowy na podstawie nie podpisanego pisma z dnia [...] 2005 r., sporządzenia dwóch planów rolnośrodowiskowych i wykazów producentów dla jej gospodarstwa, posługiwanie się różnymi numerami spraw, czy wreszcie, fałszowanie dokumentacji przez podmioty współpracujące z Agencją, nie mogły mieć żadnego wpływu na treść decyzji organu I instancji z dnia [...] 2007 r. o przyznaniu skarżącej płatności za rok 2004 – zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] 2004 r. Nie przesądzając zatem kwestii, czy doszło do popełnienia przestępstwa fałszowania dokumentacji, jak zarzuca skarżąca, wyjaśnić przyjdzie, że w tym względzie właściwe są sądy powszechne i organy powołane do ścigania przestępstw, a nie – sąd administracyjny, zaś stwierdzenie przestępstwa w odrębnym postępowaniu nie nastąpiło do tej pory i żadna z podniesionych przez skarżącą kwestii, nie mogła stanowić podstawy do poczynienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie kwoty przyznanej decyzją z dnia [...] r. płatności za rok 2004. W tym względzie jedyną istotną okolicznością jest bowiem powierzchnia uprawy, za którą przyznano płatność. We wniosku z dnia [...] 2004 r. skarżąca wniosła o przyznanie płatności z tytułu uprawy malin na pow. [...] ha i za taką powierzchnię upraw przyznało jej płatność za rok 2004. W szczególności też dla treści decyzji nie miało żadnego znaczenia podanie numeru sprawy. Błędy pisarskie w wydanych przez organ decyzjach podlegają zaś prostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa i z istoty tego rodzaju omyłki nie mogą prowadzić do uchylenia decyzji w drodze uwzględnienia skargi – w świetle treści art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wreszcie, kwestia wypłaty środków finansowych nie wpłynęła w żaden sposób na treść decyzji. Gdyby bowiem podzielić rozumowanie skarżącej, iż nie ma prawnej możliwości sanowania braków pisma organu z dnia [...] 2005 r., to nie byłoby możliwe w ogóle rozpatrzenie w drodze decyzji jej wniosku z dnia [...] r. Taki pogląd nie ma jednak żadnego oparcia w procedurze administracyjnej. Sprawa wykonania decyzji z dnia [...] r. tj. przelania należnych środków, może być zaś przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Z tych wszystkich względów stwierdzić przyjdzie, iż skarga nie zawierała zarzutów naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi. W tej sytuacji skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić po myśli art. 151 tej ustawy.