II SA/Gl 396/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku rozpatrzenia wniosku R. D. z dnia [...]r., decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 , poz. 1071 ze zm.) oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Prezydent Miasta R. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił zameldowania go w przyczepach kempingowych znajdujących się na posesji oznaczonej adresem: R., ulica [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec znajomości faktu, iż budynek mieszkalny położony w R. przy ulicy [...] został wyburzony w związku z budową autostrady [...], przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ustaliło następujący stan faktyczny sprawy. R. D. zamieszkujący pod wskazanym adresem dokonał wymeldowania z tego miejsca stałego pobytu z dniu [...]r.. Zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków ( na dzień [...]r.) działka nr [...] jest niezabudowana, a w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta jest oznaczona symbolem [...], co oznacza tereny zabudowy usługowej. Z uwagi, iż zainteresowany nie wyraził zgody na oględziny lokalu, postanowiono dokonać wizji w terenie. Ustalono, że na działce znajdują się pozostałości po rozebranym budynku mieszkalnym, drewniane szopy, dwie przyczepy kempingowe oraz podniszczone ogrodzenie. W trakcie wizji nikogo nie zastano, i nic nie wskazywało na zamieszkiwanie kogokolwiek, a w szczególności, "że w tym miejscu ktokolwiek ma swoje centrum spraw życiowych związanych ze stałym zamieszkaniem". Zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu i służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Przez pobyt- zamieszkiwanie należy zaś rozumieć taki stan faktyczny, w którym osoba przebywa w określonym lokalu z zamiarem stałego w nim pobytu, ma w nim zgromadzone swoje rzeczy osobiste oraz majątkowe, stołuje się w nim, nocuje i prowadzi gospodarstwo domowe, wokół tego miejsca koncentrują się jej sprawy życiowe. Zainteresowany nie wyraził zgody na przeprowadzenie oględzin – "infiltrację i inwigilację jego prywatności’, a przeprowadzona wizja oraz pozostałe zebrane w sprawie dowody potwierdziły, iż R. D. nie mieszka w lokalu mieszkalnym na posesji przy ulicy [...] w R., bo na posesji nie ma lokalu mieszkalnego, gdyż takiego charakteru nie mają przyczepy kempingowe. Dokonanie takiego zameldowania – stanowiłoby fikcję meldunkową. Podane przez wnioskodawcę argumenty, m.in. posiadanie skrzynki pocztowej na płocie, nie wystarczają do stwierdzenia charakteru stałego pobytu, gdyż takie "wyposażenie" można mieć również na działce letniskowej, z której korzysta się okresowo. Istotne znaczenie ma także obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczający tylko zabudowę usługową a nie mieszkalną. Nie godząc się z powyższą decyzją R. D. wniósł do Wojewody [...] odwołanie. Wskazując na fakt posiadania działki ok. [...] m2, wyjaśnił, że na niej skoncentrował swoje życie w dwóch posiadanych przyczepach kempingowych i tutaj posiada swoje centrum życiowe. Nie może jednak uzyskać w tym miejscu zameldowania, a to z kolei – brak zameldowania- uniemożliwia mu uzyskanie dowodu osobistego, co jest bardzo dużym utrudnieniem, zwłaszcza pamiętając o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych dokumentów, a brak nowego dokumentu może być podstawą kary administracyjnej. Pomimo złożenia wniosku o zameldowanie, uzyskał odmowę, a podane jej powody nie są według niego poważne. W dzisiejszym czasie – wymóg stołowania się w mieszkaniu jest czysto absurdalny, gdyż możliwości podróżowania są nieograniczone, a to umożliwia korzystanie z posiłków w różnych miejscach. Dodał, że w warunkach wspólnej Europy stawiane warunki dla zameldowania są lekko mówiąc nie przystające do warunków współczesnego życia i aktualnych warunków geopolitycznych. Brak zameldowanie uniemożliwia zaś otrzymanie dowodu osobistego, przez co skazuje się go na pozostawanie "człowiekiem drugiej kategorii bez ważnego dowodu i zameldowania". Podkreślił, iż nikt z urzędników nie wziął pod uwagę złożonego w trakcie postępowania oświadczenia Księdza proboszcza miejscowej parafii, ograniczając prowadzone postępowanie do zbędnych formalności. Postulował, że sprawy meldunkowe powodują wiele trudności w codziennym życiu obywateli i powinny być przedmiotem zainteresowania komisji "[...]". W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9b, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając zgodność wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z przepisami prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując treść art. 9b ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wskazał, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy tymczasowy następuje pod oznaczonym adresem, który określa się przez podanie w gminach, gdy uzyskała status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Zameldowanie następuje w formie czynności materialno- technicznej, na podstawie prawidłowo wypełnionego i podpisanego formularza "zgłoszenie pobytu stałego", poprzez rejestrację faktu zameldowania w gminnym zbiorze meldunkowym. Jeżeli dane zgłoszone na formularzu budzą wątpliwości, o zameldowaniu, bądź o odmowie zameldowania w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie. Ponadto podał, że chociaż ustawa o ewidencji ludności i o dowodach osobistych nie definiuje pojęcia "lokalu – pomieszczenia", to jednak z uwagi, że chodzi o stałe przebywanie w nim ludzi, nie ulega wątpliwości, że lokal ten powinien spełniać określone wymagania techniczno- budowlane, zawarte w prawie budowlanym, przy czym nie jest rzeczą organu meldunkowego badanie lokalu mieszkalnego pod kątem ich spełniania. W związku z wnioskiem R. D. organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy na posesji o nr [...] znajduje się budynek lub lokal, w którym zamieszkuje wnioskodawca, które ustaliło, że przedmiotowa posesja jest niezabudowana. W związku z budową autostrady [...] budynek oraz część działki wnioskującego zostały przeznaczone do wywłaszczenia, a wymogiem spisania aktu notarialnego było wyburzenie budynku, wymeldowanie i wykreślenie służebności, co zostało uczynione. Dlatego też skoro obecnie na przedmiotowej działce w R. nie znajduje się żaden budynek, to brak było podstaw do zameldowania, a tym samym do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie uzyskania dowodu osobistego organ odwoławczy pouczył wnioskującego o innych możliwościach postępowania w tej sprawie. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji. W skardze podkreślił, że pozostała, po wywłaszczeniu, w związku budową autostrady [...], część posesji, jest w całości ogrodzona, posiada furtkę, bramę wjazdową i skrzynkę pocztową. Doprowadzone są do niej media: energia elektryczna, stacjonarny telefon i woda. Znajdują się tam również jego samochody, przyczepy towarowe oraz dwie przyczepy kempingowe, które spełniają funkcje mieszkalne. Terenu strzegą dwa psy obronne. Mimo to organ meldunkowy nie wyraża zgody na jego zameldowanie, nie biorąc pod uwagę zgłaszanych argumentów, a zarzucając mu wprowadzanie w błąd i uprawianie fikcji meldunkowej. Pomimo dostarczenia oświadczenia Proboszcza miejscowej parafii a także wskazywaniu na fakt regularnego otrzymywania korespondencji, potwierdzony przez Naczelnika Urzędu Pocztowego w W., nie zwrócono na te fakty najmniejszej uwagi. W zamian domagano się spełnienia absurdalnych wymogów, nie przystających do realiów współczesnego życia. Takim warunkiem jest m.in. wymóg stołowania się. Podkreślił, że aktualnie jego sprawy koncentrują się w miejscu wskazanym we wniosku meldunkowym i nie będzie dla ułatwienia sobie życia, podawał żadnego innego fikcyjnego adresu. Dodał, że chociaż wiele osób przebywających na stałe za granicą, dalej posiada zameldowanie w kraju i organ nic w tym kierunku nie robi, to w jego przypadku obstaje przy swoim absurdalnym stanowisku. Podkreślił, że stałe zameldowanie jest istotne przy załatwianiu szeregu codziennych czynności, dlatego domaga się zameldowania pod wskazanym we wniosku adresem. Wymagania stawiane przez organy meldunkowe, w jego ocenie nie tylko utrudniają życie obywatelowi, ale także godne są najlepszego kabaretu. Nieprzystające do nowych realiów przepisy powinny stać się przedmioterm zainteresowania Komisji posła P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. skarżący popierając skargę wyjaśnił, że na działce, której jest właścicielem znajdują się dwie mieszkalne przyczepy kempingowe, z których wymontowane są koła, a na gruncie umieszczone są za pomocą oryginalnych stelaży. Przyczepy te traktowane są jako lokale mieszkalne, jedna o charakterze "wizytowym", a druga do codziennego zamieszkiwania. Na działce jest prąd, woda, gaz, za które uiszcza rachunki według wskazań licznika. Do skrzynki pocztowej doręczana jest korespondencja. Wyjaśnił, że nie dopuścił do oględzin, gdyż nie chciał, aby po mieście rozeszły się wieści, co przechowuje w przyczepach. Dodał, że posiadanie stałego zameldowania jest niezwykle ważne, gdyż bez tego nie może być np. "honorowym dawcą krwi". Podkreślił, że w jego ocenie "administracja nadużywa swoich uprawnień", dlatego koniczne było doprowadzenie do rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a w szczególności art. 9b. Należy bowiem przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż w obowiązującym stanie prawnym – art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na każdego obywatela polskiego przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek zameldowania się w miejscu stałego pobytu, przy czym ustawa określa, że pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6). Z pobytem stałym wiąże się wola koncentracji w danym miejscu wszystkich spraw życiowych określonej osoby, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt V SA 1496/00, LEX 54454). W art. 9b ustawodawca z kolei wskazał, że adres w gminach, które uzyskały status miasta określa się przez podanie: nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa i kodu pocztowego. Ustawa nie uzależnia więc dopuszczalności zameldowania od innych okoliczności, chociażby takich jak spełnienie przez lokal wymagań techniczno-budowlanych określonych dla pomieszczeń mieszkalnych w odrębnych przepisach. Osoba, na której ciąży obowiązek zameldowania jest zobowiązana wykazać, że zamieszkuje w określonym miejscu oraz, że miejsce to posiada adres w rozumieniu ustawy. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01 – Dz.U. Nr 78, poz.716) oraz stosowanej zmiany ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że zameldowanie pozostaje instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym, potwierdzającą fakt pobytu w danym lokalu. Dokonanie zameldowania w trybie rejestracji jest tzw. czynnością materialno- techniczną, która charakteryzuje się kazuistycznym określeniem wszystkich wymaganych warunków formalnych, których spełnienie ma zapewnić proste, bo techniczne wykonanie przez właściwy organ czynności rejestrującej. Inaczej jednak przedstawia się realizacja obowiązku meldunkowego. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy jeżeli zgłoszone przez wnioskodawcę dane budzą wątpliwości, w takim przypadku o dokonaniu zameldowania (lub wymeldowania) rozstrzyga właściwy organ gminy, a prowadzone postępowanie wyjaśniające kończy rozstrzygnięcie wątpliwości meldunkowych w drodze decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Po stronie organu meldunkowego powstały uzasadnione wątpliwości, związane przede wszystkim ze znajomością faktu wyburzenia na działce nr [...] położonej w R. przy ulicy [...] budynku mieszkalnego, w związku z budową autostrady [...]. Dlatego też organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadził wizję terenu, potwierdzając fakt wyburzenia budynku mieszkalnego. Pozostające na działce przyczepy kempingowe nie zostały przez organ potraktowane jako lokal mieszkalny, a inne oznaki stałego przebywania w tym miejscu wskazywane przez wnioskującego, uznane zostały przez organ za mało przekonujące dla przyjęcia i potwierdzenia jego zamiaru stałego przebywania w tym miejscu. Uznając, że w takich warunkach dokonanie formalnego zameldowania R. D. pod wskazanym adresem stanowiłoby fikcję meldunkową, organ wydał decyzję odmawiającą zameldowania. Argumenty organu pierwszej instancji znalazły poparte przez organ odwołujący i znalazły one odzwierciedlenie w jego decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z przedstawioną przez orzekające w sprawie organy argumentacją można byłoby się zgodzić, ale tylko w przypadku pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, z których bezspornie wynikałoby, że skarżący faktycznie nie zamieszkuje na wskazanej nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie zostało to uczynione. Jak wskazano już powyżej celowościowa wykładnia art. 9b ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych musi uwzględniać fakt, iż zameldowanie to potwierdzenie faktu pobytu wyłącznie w celu ewidencyjnym. Dlatego też organ nie może odmówić zameldowania na pobyt stały osoby faktycznie przebywającej w danym pomieszczeniu w przypadku zamiaru stałego pobytu z wolą koncentracji w tym miejscu sowich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły w tej mierze wyczerpującego postępowania. Poza sporem pozostaje, że na działce pod wskazanym adresem nie ma budynku mieszkalnego, który został wyburzony. Znajdują się na niej jednak dwie przyczepy kempingowe, które na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, po. 1118 ze zm.) należy uznać za obiekty budowlane. Według oświadczenia skarżącego przyczepy te są umieszczone na gruncie, po wymontowaniu kół, na podstawie oryginalnych stelaży. W przyczepach tych koncentruje się jego codzienne życie. Służą mu one jako lokal mieszkalny – "wizytowy" i "codzienny". Na działce doprowadzony jest i funkcjonuje licznik energii elektrycznej, doprowadzona jest woda, gaz a nawet zainstalowany jest telefon stacjonarny. Tutaj otrzymuje on korespondencję, posiadając skrzynkę pocztową. Fakt ten potwierdza naczelnik miejscowego urzędu pocztowego, a "swoiste centrum spraw życiowych" w tym miejscu oświadczenie miejscowego proboszcza parafii. Podane przez skarżącego fakty mogą sugerować o skoncentrowaniu jego funkcji życiowych w tym właśnie miejscu. Dodatkowo, na rozprawie skarżący podał, że na nieruchomości tej utrzymuje dwa psy, którymi się opiekuje. Mając na uwadze, że w świetle art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej oraz wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, wskazane wolności mogą być ograniczane jedynie wprost określonym ograniczeniem ustawowym, a nie dowolnym. Innymi słowy nie jest możliwa taka interpretacja przepisów prawa, która naruszałaby zagwarantowane, wymienione powyżej prawa obywatelskie. Dlatego też, w ocenie składu orzekającego, orzekające w sprawie organy, bez uzasadnionych podstaw, zbyt dowolnie potraktowały przyjęte rozstrzygnięcia. Nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zmierzające do dokładnego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, a przyjęte ustalenia są pobieżne i gołosłowne. Ustalenie stanu faktycznego powinno być przeprowadzone dogłębnie poprzez zbadanie wszystkich podanych przez skarżącego informacji m.in. w zakładzie energetycznym, gazowym, urzędzie pocztowym, skoro skarżący podaje, że regularnie opłaca rachunki czy otrzymuje korespondencję. Uwzględnić przy tym należy, że nie jest rzeczą organu meldunkowego dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny potencjalnej możliwości zameldowania nie jest możliwe. Działanie organu meldunkowego powinno także mieć na uwadze, akcentowaną przez skarżącego, zmianę aktualnych warunków społeczno-gospodarczych i geopolitycznych, współczesne możliwości i potrzeby częstego przemieszczania się oraz zmieniające się w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie dopuszczono m.in. możliwość zameldowania na pobyt stały w budynku letniskowym usytuowanym na działce Pracowniczego Ogrodu Działkowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 485/06, niepubl., czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. , Syg. Akt II OSK 608/07 niepubl). Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia. Przedstawione wyżej uchybienia organów przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej powyżej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.