II SA/Gl 396/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] J.S., współwłaściciel działki nr [...] w S., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., że właściciele sąsiedniej działki nr [...] samowolnie wykonali okno w budynku. Nadto wyjaśnił, że roboty zostały przeprowadzone wiosną [...] r. a ściana z wykonanym oknem znajduje się 70 cm od granicy jego działki. W trakcie oględzin M.M. i A.M., właściciele działki [...] podali, że dysponują pozwoleniem na przebudowę z dnia [...] wydanym przez Starostę [...]. Okno zostało wykonane w trakcie realizacji przebudowy budynku latem [...] r. zgodnie z projektem. Twierdzeniom inwestorów zaprzeczył J.S., który stwierdził, że okno wykonano w roku [...]. Zgłoszeni świadkowie: J.S. i T.M. zgodnie podali, że przedmiotowe okno zostało wykonane w roku [...], wcześniej w tym miejscu istniał otwór o wymiarach [...] cm. Natomiast inwestorzy na poparcie swoich twierdzeń przedłożyli pisemne oświadczenie poprzedniej właścicielki budynku, która poinformowała, że budynek przed zbyciem był kilkanaście lat niezamieszkany a okna, pozbawione szyb, były częściowo zabite deskami. Otwór okienny miał jednak wymiary takie jak aktualnie. M.M. i A.M. w piśmie z dnia [...] podali, że dom zakupili w roku [...]. Był on przez wiele lat niezamieszkany i wymagał remontu. Wymieniono m. in. przedmiotowe okno, albowiem nie miało szyb. Nie powiększono jednak otworu okiennego. Dodatkowo strony opisały okoliczności sporu sąsiedzkiego dotyczącego korzystania z działek. W toku postępowania ustalono, że na działce inwestorów znajdują się dwa budynki, z których jeden jest budynkiem gospodarczym, zaś drugi mieszkalnym. Co prawda budynek mieszkalny posiada wedle szkicu część gospodarczą, ale jej powierzchnia jest mniejsza niż powierzchnia części mieszkalnej i nie zmienia mieszkalnego charakteru budynku. Przesłuchano także autorkę projektu przebudowy budynku, która podała, że projekt dotyczy tylko dobudowy ganku a w pozostałej części zawiera inwentaryzację stanu istniejącego. Z dołączonych do akt dokumentów, w tym mapy sytuacyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego w sprawie [...] wynika, że działka [...] w trakcie prowadzenia tego postępowania sądowego sąsiadowała także z działką [...] należącą do W.W. Budynki W.W. są posadowione w taki sposób, że częściowo znajdują się na działce sąsiedniej [...]. J.S. dostarczył podpisane przez [...] osób oświadczenie, że inwestorzy przerobili szybkę o wymiarach [...] cm. na pełnowymiarowe okno. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał M.M. i A.M. w terminie do [...] zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie od strony z sąsiednią działką budowlaną. Jako podstawa prawna nakazu został podany przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu przyjęto, że w warunkach samowoli inwestorzy dokonali powiększenia istniejącego wcześniej otworu o wymiarach [...] cm do rozmiarów normalnego okna. Jego wykonanie nie było objęte decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku. Ponieważ ściana z oknem znajduje się 80 cm od granicy działki z sąsiednią działką budowlaną nr [...], narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zachodzą zatem przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji M. i A.M. zwrócili się o jej uchylenie. Podtrzymali twierdzenie, że już w dacie zakupu w ścianie istniały dwa otwory. Jeden w kuchni oraz drugi o wymiarach [...] cm, który powiększyli do rozmiaru [...] cm zgodnie z projektem przebudowy ganku. Zanegowali, aby w budynku był otwór o wymiarach [...] cm., albowiem budynek nie miał części gospodarczej. Podnieśli także, że sąsiednia działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Z drugiej strony przylega do działki ogrodzonej stałym płotem i ma szerokość [...] m. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy zwrócił się do J.S. o podanie, czy ugoda zawarta w dniu [...] przed Sądem Rejonowym w Ż. w sprawie wydzielenia z działek [...] i [...] drogi koniecznej jako dojazdu do działki nr [...] w pasie przyległym do granicy z działką [...] jest lub będzie realizowana w postępowaniu rozgraniczeniowym, zmierzającym do wydzielenia nieruchomości dojazdowej. W odpowiedzi J.S. podał, że przedmiotem ugody nie było ustalenie innych granic nieruchomości niż wykazane w istniejącej dokumentacji i nie zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego. Ugoda tą dokonano faktycznego wydzielenia wolnego od przeszkód pasa o szerokości [...]m licząc od granicy z działką [...], co umożliwia ustanowienie służebności gruntowej na rzecz jednego z sąsiadów. Tym samym przywrócony zostanie pierwotny charakter tej części jego nieruchomości, która w przeszłości stanowiła drogę dojazdową do pól. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin zamurowania otworu do [...] a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Jako podstawa prawna również został podany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Oceniono, że rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje co do zasady uzasadnienie w materiale sprawy. Inwestorzy w warunkach samowoli w miejsce otworu o wymiarach [...] cm wykonali okno [...] cm. Pozwolenie na rozbudowę budynku nie obejmuje tej roboty. Nie dano wiary twierdzeniom, że okno to istniało już kilkanaście lat przed sprzedażą budynku. Budynek w części miał charakter gospodarczy i dla pomieszczeń o takiej funkcji nie znajduje uzasadnienia w budownictwie regionalnym istnienie okna o tak dużych parametrach. Odmówiono wiarygodności twierdzeniom strony także z tego powodu, że na poszczególnych etapach postępowania były rozbieżne. Okno zostało wykonane w ścianie zbliżonej do granicy działki sąsiedniej na odległość 80 cm. Działka sąsiednia jest działką budowlaną, w jej obrębie wydzielono płotem pas terenu o szerokości [...] m przyległy do działki inwestorów, nie stanowi on jednak odrębnej działki. Z tych względów istniejące okno narusza przepis § 12 warunków technicznych, prawidłowo zatem nakazano jego zamurowanie. W skardze do sądu M. i A.M. podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu. Po pierwsze zanegowali aby wykonali okno w miejsce naświetla, powiększyli tylko otwór o wymiarach [...] cm. Po wtóre podtrzymali tezę, że działka sąsiednia nie ma charakteru budowlanego. W wyniku ugody sądowej doszło do przesunięcia płotu, aby możliwy był przejazd po działce. Zarzucili, że nie mogą mieszkać w budynku bez okna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że skarżący przyznali fakt powiększenia otworu okiennego. Bez względu na zakres tego powiększenia, roboty te stanowiły samowolę. Działka sąsiednia jest natomiast działką budowlaną, wydzielony pas gruntu nie stanowi odrębnej działki lecz jest częścią nieruchomości [...]. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia[...]. Natomiast na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. uczestnik postępowania podał, że aktualnie jego działka ma powierzchnię [...] m2 i stanowi długi, wąski pas gruntu wzdłuż granicy z działką skarżących i dalej z działką T.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przekonaniu Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, jeśli chodzi o kwalifikację robót wykonanych przez skarżących. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organy nie naruszyły granic swobodnej oceny dowodów. Zasadnie zwrócono uwagę na brak spójności i konsekwencji w twierdzeniach skarżących, dotyczących stanu istniejącego przed wykonaniem okna. Niewątpliwie wykonanie okna o ustalonych parametrach nie było też objęte decyzją o pozwoleniu na dobudowę ganku. Wniosek, że skarżący dokonali w budynku powiększenia otworu znajdującego się w ścianie do rozmiarów standardowego okna jest zatem uprawniony i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Prawidłowo także organy administracji zakwalifikowały wykonane prace jako przebudowę budynku, w ich wyniku doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu. Przebudowa jest rodzajem robót budowlanych innych niż budowa i znajduje do niej zastosowanie art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, nr 156, poz.1118 ze zm.), tego rodzaju roboty budowlane nie są bowiem wymienione w art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, ich przeprowadzenie wymaga zatem pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego inwestorzy nie uzyskali, prawidłowo zatem zakwalifikowano wykonane roboty jako samowolę budowlaną inną niż budowa bez zezwolenia lub zgłoszenia. Do usunięcia skutków takiej samowoli zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ponieważ roboty zostały już wykonane, to zgodnie z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego do usunięcia skutków popełnionej samowoli odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W podstawie prawnej wydanych decyzji organy obu instancji powołały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis ten jest podstawą do nałożenia przez organ obowiązku wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy zauważyć, że w przyjętym przez organy stanie faktycznym przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Odnosi się on bowiem do przypadków, gdy organ stwierdza możliwość zalegalizowania wykonanych samowolnie prac. W takiej sytuacji organ nakłada na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 określone obowiązki, których wykonanie ma doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem. Po sprawdzeniu wykonania tych obowiązków organ wydaje jedną z dwóch decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 3: albo decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, co stanowi legalizację wykonanych robót, albo nakazującą rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu poprzedniego, jeśli obowiązek w terminie nie został wykonany. Konsekwencją wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest zatem konieczność dalszego prowadzenie postępowania, które kończy dopiero decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3. Ewentualnej egzekucji administracyjnej mogłaby podlegać wyłącznie dopiero decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, ale nie decyzja oparta na art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Wobec przyjęcia przez organy, że w sprawie brak jest możliwości zalegalizowania istnienia wykonanego okna, brak jest podstaw do stosowania procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 a następnie ust. 3 prawa budowlanego. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdza, że brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, winien oprzeć rozstrzygniecie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. O tym, który z tych trybów należy zastosować, decyduje zatem możliwość doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie okolicznością istotną była odległość ściany z wykonanym oknem od granicy z działką sąsiednią oraz budowlany status tej działki. Do przebudowy znajdują zastosowanie standardy techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), co reguluje § 2 rozporządzenia. Odległości ścian z otworami od granic działki określa przepis § 12 rozporządzenia. Niewątpliwie nie dopuszcza on wykonania otworu w ścianie zbliżonej 80 cm do granicy z sąsiednią działką budowlaną. W sprawie sporne jednak było, czy działka sąsiednia ma charakter działki budowlanej. Negowali to skarżący. Okoliczność ta w przekonaniu Sądu nie została dostatecznie wyjaśniona. Prowadząc postępowanie organy winny w tej kwestii poczynić jednoznaczne ustalenia. Z informacji uzyskanych na rozprawie od uczestnika postępowania J.S. można wnioskować, że aktualnie działka ta stanowi wąski pas gruntu, a nadto obciążona jest służebnością. Kwestia ta wymaga ustaleń i następnie kwalifikacji działki z uwzględnieniem definicji działki budowlanej, jaką zawiera przepis art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Dopiero ustalenie tej kwestii pozwoli na podjęcie decyzji, w oparciu o który z przepisów art. 51 winno dojść do załatwienia sprawy samowoli. Trzeba także zwrócić uwagę, że wadliwie w decyzji określono jej przedmiot jako wykonanie otworu okiennego oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku mieszkalnym. Problem zmiany sposobu użytkowania w sprawie nie zachodzi i organy w tym zakresie nie prowadziły postępowania ani w konsekwencji nie orzekały. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.