II SA/Gl 397/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 15 września 2015 r. K. K. i K. K. zwrócili się do Burmistrza K. z prośbą o interwencję, przeprowadzenie kontroli o wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianą stanu wody na gruncie w związku z wykonanym utwardzeniem sąsiedniej działki położonej w K. przy ulicy [...]. Podniesiono, że poprzez utwardzenie tej działki, podniesiony został teren działki, przez co zmieniono naturalny spływ wód opadowych, powodując w ten sposób niszczenie muru garażu na ich działce. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zakłócania stosunków wodnych i powiadomił o przeprowadzeniu oględzin w terenie. Z oględzin tych, przeprowadzonych w dniu [...] r., sporządzony został protokół, a po dołączeniu do akt sprawy dokumentacji fotograficznej i map, pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r., Burmistrz K., przywołując w podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2015, poz. 469 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom B. S., Z. S. i A. S.- współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr 1 obręb Z., gmina K. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania wyjaśniając, iż w jego toku potwierdzono fakt utwardzenia terenu działki nr 1 poprzez wybrukowanie jej kostką od ulicy [...] aż do wejścia do budynku mieszkalnego. Podkreślono, że na utwardzenie tej nawierzchni przedstawiono zgodę Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r., Dodano, że dokonano też zgłoszenia Staroście [...] budowy budynku gospodarczego - garażu oraz przedstawiono zgodę na lokalizację tego budynku przy granicy z działką drogową drogi gminnej - ulicą [...]. Zatem wszystkie wykonane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie Burmistrz odniósł się do przepisu art. 29 Prawa wodnego, podkreślając, iż nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie jego ust. 3, a jedynie taka zmiana, która negatywnie wpływa na grunty sąsiednie. Zatem w niniejszej sprawie organ winien ustalić, czy w przedstawionych okolicznościach doszło do zmiany stanu wód na gruncie działki nr 1 i czy te ewentualne zmiany szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie. Nie jest sporne, że w 2012 r. B. i Z. S. wykonali prace polegające na utwardzeniu kostką brukową nawierzchni znajdującej się przed posesją przy ulicy [...] w K., wzdłuż granicy z działką nr 2- współwłasności K. K. i K. K. Dołączona do akt sprawy mapa dokumentuje spadek terenu w kierunku południowo- zachodnim, o czym świadczą wysokości studzienek kanalizacyjnych - w ulicy [...] 247,09m a na działkach nr 1 - 246,7m i na działce nr 2 - 246,77m. W ocenie organu wbrew twierdzeniom wnioskodawców - teren nie został podwyższony, nie stwierdzono nawiezienia ziemi. Ułożono kostkę brukową zgodnie z istniejącym ukształtowaniem terenu oraz przyjętą technologią - tzw. korytowaniem, stąd nawierzchnia została nieznacznie wyniesiona ponad poziom otaczającego gruntu. Nie świadczy to jednak o podwyższeniu, czy też zmianie jego ukształtowania i stanu wody na gruncie. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, która stanowi podstawowy warunek, pod zaistnieniu którego należy przejść do badania szkodliwego oddziaływania zmiany na grunty sąsiednie. Zatem brak jest podstaw do zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości nr 1 do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Reasumując organ podkreślił, że postępowanie dowodowe nie wykazało, aby w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr 1 ze szkodą dla właścicieli sąsiednich gruntów - tj. działki nr 2. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. K. i K. K. Podnieśli, iż podane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji informacje, iż teren działki nr 1 nie został podwyższy i nie nawieziono ziemi, układając tylko kostkę brukową zgodnie z ukształtowaniem terenu, nie są prawdziwe. W ich ocenie teren został podwyższony o ok. 60cm, co zmieniło ukształtowanie terenu, a to z kolei spowodowało zawilgocenie wodami opadowymi ścian budynku garażowego. W konsekwencji budynek ten niszczeje. Dodali też, iż urzędnik przeprowadzający oględziny terenu nie był przygotowany i nie miał narzędzi do stwierdzenia różnicy terenów. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania z przytoczeniem treści złożonego odwołania, a następnie przywołał treść art. 29 ustawy Prawo wodne, stwierdzając, iż stanowi on podstawę prawną nałożenia w drodze decyzji przez właściwy organ obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Następnie potwierdził, iż dla możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne niezbędne jest ustalenie, czy działania na wskazanej nieruchomości spowodowały zmianę stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Ustawa nie zawiera definicji "zmiany stosunków wody na gruncie", ale analiza art. 29 prowadzi do wniosku, że jest to działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. W ocenie organu pierwszej instancji nie zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, stąd odmowę nałożenia na współwłaścicieli działki nr 1 obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom należy uznać za uzasadnione. Tym samym odwołanie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie nie wykazało by właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a zmiana ta szkodliwie wpływała na grunty sąsiednie. Wykazało zaś, że aktualny stan zagospodarowania powierzchni działki nr 1 nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla działki nr 2 - własności odwołującego się. Nadto odwołujący nie wskazał na jakąkolwiek szkodę dla jego gruntów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, K. K. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1 obręb Z., gmina K. poprzez dokonanie przebudowy chodnika nie spowodowali zmian stanu wody na gruncie, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do innych wniosków; - art. 29 ust. 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę nakazania współwłaścicielom działki nr 1 przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na treść orzeczenie, tj. - art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organy obu instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału, a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego. Uwzględniając powyższe wniósł; - o zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. do wydania decyzji nakazującej współwłaścicielom działki nr 1 przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom- na zasadzie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ewentualnie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości. W uzasadnieniu podkreślono, iż nie można uznać, że budowa na działce nr 1 chodnika z kostki brukowej nie doprowadziła do zmiany jej ukształtowania - podwyższenia, a w konsekwencji, zmiany kierunku odpływu wód opadowych. Ułożenie chodnika z kostki brukowej w miejscu, które wcześniej nie było utwardzone, w naturalny sposób powoduje podwyższenie terenu co najmniej o kilkanaście centymetrów. Stwierdził to zresztą w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji, błędnie interpretując, iż mimo to nie stanowi to zmiany ukształtowania terenu. W ocenie skarżących nawet najmniejsze zmiany ukształtowania terenu mają istotne znaczenie dla kierunku odpływu wód opadowych. Nawet wskazane przez organ ułożenie kostki brukowej zgodnie z techniką "korytowania" nie jest w stanie spowodować uniknięcia podwyższenia terenu. Z kolei organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji zależność tę pominęły stwierdzając, iż nie nastąpiło podwyższenie terenu działki i zmiana stanu wody na gruncie. Skarżący podniósł też, i ż w wyniku tej zmiany wystąpiła po jego stronie szkoda. Wykonanie na działce nr 1 chodnika z kostki brukowej spowodowało skierowanie wód opadowych w kierunku garażu skarżącego usytuowanego w granicy działek, na działce nr 2. Doprowadziło to do korozji biologicznej i zniszczenia ściany garażu przylegającego do działki nr 1. Stan garażu znalazł potwierdzenie w przeprowadzonych oględzinach. Nie można też podzielić twierdzenia organu odwoławczego, iż uszkodzenie budynku w wyniku spływających wód opadowych nie mieści się w pojęciu "dokonania szkody na gruncie sąsiednim" Interpretacja organu prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia zakresu zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Nadto dodała, że oględziny przeprowadzone zostały w sposób nieprofesjonalny przez osobę do tego nieprzygotowaną, posiadającą jedynie aparat fotograficzny, a bez jakichkolwiek narzędzi do potwierdzenia różnicy poziomów terenu pomiędzy działkami. To przełożyło się następnie na ustalenia faktyczne przyjęte przez organy obu instancji. Skarżący wyjaśnił nadto, że dołączone do akt sprawy zdjęcia obrazujące ścianę z garażu z oknem przedstawia ścianę pozostająca w granicy pomiędzy działkami. Wyjaśnił nadto, że nikt nie sprawdził dokładnie, na jakiej wysokości znajdują się studzienki kanalizacyjne na obu działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, gdyż nie do odparcia jest zarzut, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie prawidłowej oceny sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym. Przedmiotem w sprawie jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469) odmawiające wydania decyzji nakazującej współwłaścicielom gruntu sąsiedniego - działki nr 1, przywrócenia stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegających Na mocy art. 29 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (§ 1), na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (§2), oraz w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (§ 3). Zacytowana regulacja nie pozostawia więc wątpliwości, że na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nim ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego prowadzone były roboty budowlane polegające m.in. na budowie budynku gospodarczego do 25m² oraz na utwardzeniu działki budowlanej. Roboty te wykonane zostały na podstawie dokonanych we właściwym organie zgłoszeń, co których organ nie wniósł sprzeciwu czy zastrzeżeń. Nie zwalnia to jednak obecnie organu - Burmistrza K. od przeprowadzenia wnikliwego postępowania, zmierzającego do ustalenia czy wymienione roboty budowlane nie doprowadziły do zmian, o których wspomniał m.in. skarżący we wniosku złożonym wraz z K. K. z dnia 15 września 2015 r. Jak wynika z przeprowadzonych oględzin oraz dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wykonano utwardzenie dużej części działki nr 1 poprzez wyłożenie kostką brukową dojścia od drogi publicznej do budynku mieszkalnego. Jak stwierdza organ pierwszej instancji roboty te wykonano tzw. metodą "korytowania", czyli wykonanie zagłębienia w gruncie rodzimym oraz ułożeniu nawierzchni. Sam organ przyznał, że "nawierzchnia ta jest nieznacznie wyniesiona ponad poziom otaczającego gruntu, co ma zapobiec jej zanieczyszczeniu przy intensywnym spływie wody". Nie wskazał jednak organ co rozumie w tym przypadku poprzez stwierdzenie "nieznaczne wyniesienie ponad poziom otaczającego gruntu". Tym samym dalsze stwierdzenie organu iż nie świadczy to o "podwyższeniu terenu, czy też o zmianie jego uksztaltowania i stanu wody na gruncie" pozostaje w świetle powyższego gołosłowne i niczym nie poparte. Jest to tym bardzie niedopuszczalne, iż skarżący w toku całego postępowania podnosił, jakoby doszło do podniesienia terenu sąsiedniej działki w związku z tymi robotami budowlanymi o ok. 60cm. Brak w tych okolicznościach dokładnych pomiarów i ustaleń stanowi podstawowy brak prowadzonego postępowania. Nie mogą tego braku wypełnić dołączone do akt sprawy mapy. Nie do końca bowiem z nich wynika jakie było ukształtowanie tego terenu przed wykonaniem przedmiotowych robót, a jakie po ich wykonaniu. Mapy te nie są bowiem kompletne, tzn. nie przedstawiają wszystkich stwierdzonych w czasie ich oględzin znajdujących się na nich zabudowań (m.in na ostatniej mapie nie uwidoczniono wybudowanego na działce nr 1 budynku gospodarczego). Nie można z nich wyczytać także kierunku spadku terenu, a przynajmniej spadku tego terenu na działce nr 1. Nie można także dokładnie umiejscowić wskazywanej przez organy obu instancji studzienki kanalizacyjnej na tej działce, która w ocenie organów położona jest na tej samej wysokości co na działce sąsiedniej nr 2. W świetle zgromadzonych materiałów powstaje wątpliwość czy taka studzienka kanalizacyjna w ogóle znajduje się na działce nr 1, a jeśli tak, to w którym miejscu. Nie sposób zatem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy wykonane na działce nr 1 utwardzenie miało wpływ na zmianę ukształtowania przedmiotowego terenu, czy też nie. Nadto nie wyjaśniono czy wykonane utwardzenie przedmiotowego terenu wykonano wraz z odwodnieniem tego terenu np. poprzez przewidziane dla tego celu specjalne rowki odprowadzające nadmiar wody, która, co jest naturalne, na terenie utwardzonym nie może wnikać w głąb ziemi i spływa szybciej, mogąc stanowić zagrożenie dla gruntów sąsiednich. Nie do końca wyjaśniono także podnoszoną przez skarżącego kwestię związaną z zawilgoceniem wodami opadowymi z działki nr 1 ściany budynku garażu na działce nr 2. Nie wynika bowiem czy wody opadowe z tej działki mają wpływ na zawilgocenie ściany granicznej budynku garażu. Widoczne w ścianie okno może bowiem sugerować, że nie jest to ściana garażu pozostająca w granicy działek, chociaż skarżący podczas rozprawy potwierdził fakt istnienie okna w tej ścianie. Poza wszystkim sprawa ta wymaga pogłębionych i jednoznacznych ustaleń, gdyż nie można podzielić w tym zakresie twierdzeń organów, iż nie jest to szkoda na gruncie skarżącego. Nadto trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia, że obiekt posadowiony w granicy może stanowić przeszkodę w odpływie wody niezbędne jest ustalenie kierunku spływu wody z danego terenu, a w niniejszej sprawie ustalenie takie nie nastąpiło. Na podstawie dostępnych akt sprawy nie jest możliwe zatem ustalenie, że usytuowany w granicy między działkami garaż stanowi przeszkodę dla naturalnego spływu wód opadowych. Nie jest zatem zrozumiałe odwołanie się w niniejszej sprawie do przywołanego przez organ odwoławczy wyroku tut. Sądu z dnia 3 października 2014 r., który zapadł w innych okolicznościach faktycznych. Prowadząc postępowanie organ powinny podjąć wszystkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. W celu tym, w miarę potrzeby, organy mogą skorzystać także ze stosownych opinii specjalistycznych. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Wobec mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy jej niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia (w przedstawionych wyżej kwestiach), nie można bowiem odeprzeć jednocześnie zarzutu skarżącego, że decyzje organów obu instancji zapadły również z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2016 r.. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2016, poz. 1667). Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.