II SA/Gl 399/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. (dalej: Prezydent Miasta) przyznał obecnie skarżącej K. G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2008 r., bezterminowo, w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Pismem z dnia [...] r., Prezydent Miasta zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa Śląskiego (ROPS) o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał przy tym, że w dniu 4 lipca 2013 r. matka skarżącej poinformowała organ, że ojciec skarżącej od kilkunastu lat przebywa i pracuje na terenie [...]. Pismem z dnia [...] r. ROPS poinformował Prezydenta Miasta, że w stosunku do świadczeń przyznanych stronie, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 1 lipca 2010 r. znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ojciec skarżącej podlegał bowiem ustawodawstwu innego Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej. Na mocy przepisów wspólnotowych wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczeń rodzinnych w [...] w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. W konsekwencji Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej u.ś.r., decyzją z dnia [...] r. uchylił przyznane skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 1 lipca 2010 r. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia, czy zasiłki pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 1 maja 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 1 lipca 2010 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski: 1. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy zasiłki pielęgnacyjne wypłacone skarżącej w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 października 2009 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi oraz w sprawie zobowiązania do zwrotu; 2. uznał zasiłki pielęgnacyjne wypłacone skarżącej w okresie od 1 listopada 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 1 lipca 2010 r. do 31 marca 2016 r. w łącznej wysokości 10.710,00 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne; 3. zobowiązał skarżącą do zwrotu - w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna - nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, o których mowa w pkt 2, łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy, który wypłacił świadczenia podlegające zwrotowi. W uzasadnieniu organ przytoczył prawne podstawy swego rozstrzygnięcia, w tym przepisy obowiązującego prawa wspólnotowego. Wywiódł z nich m.in., że zasiłek pielęgnacyjny należy zaliczyć do świadczeń rodzinnych, jako świadczenie objęte zasadami koordynacji wspólnotowej. W niniejszej sprawie państwem pierwszeństwa do rozpatrywania uprawnień do świadczeń rodzinnych, w związku z zatrudnieniem ojca dziecka, były [...]. Na mocy zaś art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, decyzja Wojewody jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze na tę decyzję skarżąca nie zgodziła się z jej rozstrzygnięciem. Podniosła m.in., że zasiłek pielęgnacyjny nie jest i nie był nigdy wliczany do przysługujących świadczeń rodzinnych, ani też do dochodu. Oświadczyła, że nie pobierała zasiłku pielęgnacyjnego z [...]. Ponadto wskazała, że zasiłek rodzinny wypłacony z [...] został przez [...] zmniejszony o kwoty wypłacone w Polsce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przeprowadzona w powyższych granicach kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać przyjdzie, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby zasiłek pielęgnacyjny nie "wliczał się" do świadczeń rodzinnych. Wprost bowiem z art. 2 pkt 2 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym zaliczonym do świadczeń rodzinnych. Tym samym zasiłek pielęgnacyjny należy do świadczeń objętych zasadami koordynacji wspólnotowej. Zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 2004.166.1), w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Z kolei zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na mocy zaś art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5. za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać , że organy orzekające w sprawie zastosowały prawidłowe przepisy. Jednakże w ocenie Sądu ich rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne. Organy nie dostrzegły bowiem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd (dotyczący co prawda rozwiązania przewidzianego w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. – ale w ocenie składu orzekającego adekwatny do rozstrzyganej sprawy), że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 751/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie rodzinne (w tym zasiłek pielęgnacyjny), bądź ubiegającej się o to świadczenie, powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Takich ustaleń w niniejszej sprawie organy w ogóle nie poczyniły. Sąd zwraca przy tym uwagę, że skarżąca pobierała świadczenia w Polsce, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta. Akta sprawy, choć nie do końca to zostało wyjaśnione, wskazują, że dopiero w 2013 roku skarżąca wystąpiła do organu [...], który przyznał jej świadczenia w 2016 roku za okres od 2009 roku. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać decyzja organu [...] datowana na dzień [...] r. Dodatkowo z akt tych zdaje się wynikać, na co wskazuje skarżąca w skardze, że uzyskane przez nią świadczenia w [...] zostały pomniejszone o kwoty świadczeń uzyskanych w Polsce. Ani Wojewoda, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie rozważyły, czy sytuacja ta ma znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia, ale nawet jej nie dostrzegły. Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, że kontrolowane decyzje są wadliwe także z tego względu, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie zostało prawidłowo wszczęte, a to ze względu na treść skierowanego do skarżącej zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania. Jak wynika z treści tego zawiadomienia postępowanie zostało wszczęte w sprawie ustalenia, czy zasiłki pielęgnacyjne wypłacone skarżącej w okresie od 1 maja 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 1 lipca 2010 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. W zawiadomieniu tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że przedmiotem wszczętego postępowania jest również ewentualne zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Tymczasem decyzja organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego zawiera dwa elementy: pierwszy, dotyczący uznania świadczeń za nienależnie pobrane; drugi, dotyczący zobowiązania skarżącej do zwrotu określonych kwot. W ocenie Sądu ze względu na treść decyzji jaka jest wydawana w oparciu o zastosowaną przez organy obu instancji podstawę materialnoprawną, w prawidłowym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania należało wyraźnie zaznaczyć, że wszczęta sprawa dotyczy także ewentualnego zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiot ten ze względu na treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania obejmował wyłącznie kwestię uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Natomiast nie obejmował kwestii zobowiązania strony do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania także w kwestii ewentualnego zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, procedowanie przez organ nad tą kwestią wykraczało poza przedmiot postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 591/19). Dodatkowo Sąd zauważa, że procedowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji znacznie odbiegało od standardów dobrej administracji w praworządnym państwie prawa. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że od dnia wydania przez Prezydenta Miasta decyzji uchylającej wcześniej przyznane zasiłki pielęgnacyjne, tj. od dnia [...] r., do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ I instancji, tj. do dnia [...] r., upłynęło 3,5 roku. Jakkolwiek postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest formalnie odrębnym postępowaniem od tego, które zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., to niewątpliwie w świetle powodów uchylenia świadczenia, stanowi jego bezpośrednią konsekwencję. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wraz z dokumentami sprawy, wpłynęła do ROPS w dniu [...] r. W tych okolicznościach zwłoka w podjęciu postępowania nie znajduje racjonalnego usprawiedliwienia, zaś jej skutkiem stało się obciążenie skarżącej odsetkami również za okres opieszałości organu. Bez znaczenia przy tym dla sytuacji prawnej skarżącej pozostaje okoliczność, że w międzyczasie nastąpiła zmiana właściwości organu I instancji. Decyzja o której mowa w art. 30 ust. 5 u.ś.r. wydawana jest w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, tak więc w tej sytuacji znajdą zastosowanie ogólne regulacje określające sposób rozpatrywania spraw administracyjnych. Terminy załatwienia indywidualnych spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., który obliguje organ prowadzący postępowanie do wydawania decyzji bez zbędnej zwłoki, a w sytuacjach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Jeżeli nawet nie został złożony wniosek o wszczęcie postępowania, to po ustaleniu, że w stosunku do konkretnej osoby zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 1 u.ś.r., właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu i jak każdy organ administracji publicznej jest związany zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK 2009, nr 8, poz. 123). Dostrzeżona zwłoka organu we wszczęciu i zakończeniu postępowania pozostaje co prawda bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, jednakże niewątpliwie jej skutki powinny mieć znaczenie w ewentualnym odrębnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń – w części odnoszącej się do odsetek, o ile postępowanie takie zostanie w przyszłości zainicjowane przez skarżącą. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organy będą miały na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania. W szczególności na podstawie zgromadzonych dokumentów, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, ustalą, od jakiej daty wypłacony zasiłek pielęgnacyjny może być uznany za świadczenie nienależnie pobrane, nie zaś za świadczenie nienależne. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl