II SA/Gl 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 roku, II SA/Gl 760/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody[...]z dnia [...]roku, nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]roku, nr [...]. Uchylonymi decyzjami ustalone zostało odszkodowanie za przejętą z mocy prawa, przez gminę T., prawo własności nieruchomości drogowej oznaczonej jako działka nr 1, obręb [...], k. m. 1 dod. 6 o pow. 0,0367 ha. Decyzja Starosty [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości 12 750 zł, zapadła w oparciu o przepisy art. 73 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej zwanej - Przepisy wprowadzające) na wniosek J. U. - poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to wydane zaś zostało w wyniku ponownego rozpatrzenia sporawy, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji, którą ustalono należne J. U. odszkodowanie (w wysokości 10 820 zł) została uchylona kasacyjną decyzją Wojewody [...] W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach stwierdził wydanie decyzji organów obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznając, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu obie decyzje zapadły również z naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej nowe rozporządzenie). W następstwie opisanego wyroku Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...], ustalił na rzecz J. U. odszkodowanie za przejętą nieruchomość tym razem w wysokości 31 070 zł i zobowiązał do jego wypłaty gminę T. Wysokość przedmiotowego odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. P.-M. Rzeczoznawca, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach, zastosowała w sporządzonym operacie podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W analizie porównawczej, z uwagi na brak na lokalnym rynku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wzięła pod uwagę zawarte na tym rynku, transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, bowiem grunty takie przeważały wśród gruntów przyległych. Odnosząc się w uzasadnieniu swojej decyzji do żądań wnioskodawcy domagającego się także odszkodowania za zburzenie muru i wycięcie drzew owocowych Starosta wyjaśnił, że zdarzenia te miały miejsce w [...] roku i związane były z budową pasa drogowego, a zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, tj. [...]roku. Organ wskazał również, że w odrębnym postępowaniu J. U. może domagać się, od Burmistrza T., zwrotu zapłaconego przez niego podatku od przejętej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji J. U. podkreślił, że wysokość ustalonego przez Starostę odszkodowania została rażąco zaniżona i nieodpowiada realnej wartości nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła bowiem integralną część działki budowlanej położonej w bardzo atrakcyjnym miejscu. Działka ta jest w pełni uzbrojona w media. W bliskiej od niej odległości znajdują się sklepy, a dojazd do niej z centrum miasta zapewniają linie autobusowe. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta prawem kaduka i mimo kilkunastu jego interwencji organy nie wyrażały jakiegokolwiek zainteresowania wypłatą odszkodowania. Przyznane odszkodowanie nie uwzględnia również tego, że na nieruchomości tej były drzewa owocowe oraz była ona ogrodzona murem. Zdaniem J. U. także sporządzony w sprawie operat szacunkowy dotknięty jest szeregiem uchybień. Rzeczoznawca przyjęła w nim bowiem cenę działki w wysokości 84,09 zł/m². Cena ta jest rażąco niska, gdyż sąsiednie bezpośrednio przyległe do niej działki, mają wartość powyżej 300 zł/m². Autorka operatu wzięła do porównań działki położone w odległości kilku bądź nawet kilkunastu kilometrów od wycenianej nieruchomości. Uwzględnione w operacie działki były jednak nieuzbrojone i zostały wydzielone z pól, a ponadto ich ceny, wskazane w aktach notarialnych, znacznie odbiegały od faktycznych cen rynkowych. Zarzucił, że w dniu [...]roku wyceniana działka była drogą o powierzchni asfaltowej, czego również nie uwzględnił rzeczoznawca. W ocenie odwołującego się operat szacunkowy został zatem sporządzony w oparciu o transakcje rażąco odbiegające od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a szczególności z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 1. tego rozporządzenia. J. U. podniósł wreszcie, że przez kilkadziesiąt lat płacił podatek od działki nr 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz treści pism z dnia [...] roku i [...] roku, zawierających odpowiedzi na skierowane przez niego do rzeczoznawcy pytania, uznał, iż w operacie tym przyjęta została właściwa metoda wyceny nieruchomości przejętej przez gminę T. Sporządzony operat jest także prawidłowy i kompletny. Wojewoda podał, że piśmie z dnia [...] roku rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż w okresie od [...] roku do [...] roku na obszarze T. miały miejsce tylko dwie transakcje kupna gruntu przeznaczonego pod drogi. Z tego powodu wycena zajętej pod drogę nieruchomości dokonana została w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że teren szacowanej nieruchomości leżał w obszarze przeznaczonym w planie miejscowym, przyjętym uchwałą z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. , w strefie zabudowy mieszkalnej niskiej, rzeczoznawca przyjął do porównań ceny sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Analizą objęto transakcje, jakie miały miejsce na obszarze miasta T. w okresie od [...] roku do [...] roku. Rzeczoznawca skorygowała ceny tych transakcji biorąc pod uwagę trend czasowy i sporządziła wycenę według poziomu cen na dzień wyceny. Stwierdziła jednocześnie, że cena działek przeznaczonych pod budownictwo ustabilizowała się na poziomie 93, 53 zł/m². Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że wzięte do porównań transakcje nieruchomościami miały w większości miejsce w obrębie Opatowice, gdzie leży wyceniana nieruchomość. Pozostała część z tych transakcji dotyczyła natomiast nieruchomości położonych w innych częściach miasta T. Organ podał także, że przed wydaniem decyzji J. U. zapoznał się w siedzibie organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Odwołujący się podtrzymał wówczas swoje zastrzeżenia dotyczące wysokości ustalonego odszkodowania, a na ich poparcie powołał się na trzy oferty sprzedaży nieuzbrojonych działek budowlanych, których ceny wahały się miedzy 130 – 135 zł/m². Wskazał także, że Burmistrz Miasta T. sprzedaje działki położone na peryferiach miasta po 200 zł/m², a w centrum miasta ceny te dochodzą nawet do 2000 zł/m². Zarzuty te organ uznał za nieuzasadnione, w szczególności zauważył, że podana przez stronę w odwołaniu cena sąsiednich działek nie została w jakikolwiek sposób udokumentowana. Wskazał, że cenami transakcyjnymi nie są także ceny zamieszczone w publikowanych ofertach sprzedaży. Zdaniem Wojewody ustaleń zawartych w operacie nie mogą podważyć także niczym nie poparte twierdzenia strony, że ceny wskazane w aktach notarialnych znacznie odbiegają od rzeczywistych cen rynkowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] w kwestii nieuwzględnienia w dokonanej wycenie wartości wyciętych w [...] roku drzew owocowych i zburzenia muru ogrodzenia. Wojewoda zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji dotyczącym zwrotu nadpłaconego podatku od przedmiotowej nieruchomości. Powołał się w tych kwestiach na poglądy zamieszczone w wyroku WSA w Gliwicach, którym uchylono poprzednio wydane w tej sprawie decyzje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. U. zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją jego interesu prawnego. Naruszenia tego upatrywał w rażącym zaniżeniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W oparciu o powyższy zarzut domagał się on uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznanie mu odszkodowania według wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku ustalania należnego mu odszkodowania naruszone zostały zasady nakazujące branie pod uwagę wartości rynkowej przejętej nieruchomości, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Wskazał także na normę wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., nakazującą wywłaszczanie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Skarżący podkreślił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy skorygował ceny transakcyjne za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wskazując, iż ustabilizowały się one na poziomie 93, 53 zł/m². Ustalając wysokość należnego mu odszkodowania posłużono się tymczasem stawką 84,09 zł/m². Tym samym, zdaniem skarżącego, przyznane mu odszkodowanie powinno zostać podwyższone o kwotę 3464, 48 zł. Skarżący podniósł wreszcie, że wyceniając wartość działki nr 2 według stanu na dzień [...] roku nie uwzględniono, że była ona wyasfaltowana i wyposażona we wszystkie media. Zarzucił wreszcie, że do dnia wniesienia skargi nie został rozliczony podatek zapłacony przez niego od tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obniżenia wartości działki o kwotę 3464,48 zł organ wyjaśnił, że rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości wziął pod uwagę transakcje zawarte między [...] roku a [...] roku. Cena zaś w wysokości 93,53 zł /m² ustabilizowała się w okresie od [...] roku. Przyjęta natomiast w operacie średnia cena 84,09 zł/m² obliczona została na podstawie 12 transakcji, z których część miała miejsce wcześniej oraz skorygowana została za pomocą metody korygowania ceny średniej do wysokości 84, 65 zł/m². Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decydowała jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te miały charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz jej zajęcie pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być w tej dacie właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w opisanym trybie przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane, stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (...). Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W świetle art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do której odsyła przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające - ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...]roku, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą przez gminę T. drogową. Oceniając zgodność z prawem stanowiska zajętego w tej kwestii przez orzekające w sprawie organy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że stosownie do art. 152 p.p.s.a. organy te, a także Sąd związane były stanowiskiem zajętym przez WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 roku, II SA/Gl 760/07. W wyroku tym Sąd stwierdził, że o ile na rynku lokalnym nie doszło do transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi do szacowanej, wycena wartości przedmiotowej nieruchomości winna nastąpić przy uwzględnieniu aktualnych cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji wobec niekwestionowanego przez skarżącego ustalenia, że w okresie między [...]roku a [...]roku miały miejsce tylko dwie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi należy uznać, że zarówno autorka operatu szacunkowego, jak i organy obu instancji, zasadnie zastosowały do wyceny przedmiotowej nieruchomości przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego odnoszących się do wadliwego doboru w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi wskazać należy na przepis § 4 ust. 4 omawianego rozporządzenia. Stosownie do tego uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które zastosowane zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Współczynniki te uwzględniają m.in. powierzchnię czy położenie nieruchomości. Tym samym zarzut uwzględnienia zbyt małych, w stosunku do przejętej nieruchomości działek gruntu stanowiących przedmiot obrotu nie można uznać za zasadny. Nota bene wskazać należy, że wśród wziętych do porównań 12 nieruchomości tylko 3 były mniejsze od działki nr 2, a 3 z nich były blisko trzykrotnie od niej większe. Z tych samych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut uwzględnienia w operacie nieruchomości położonych na mniej atrakcyjnych terenach. Wszystkie transakcje nieruchomościami wziętymi przez rzeczoznawcę do porównań dotyczyły bowiem gruntów położonych na terenie gminy T. W kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego zauważyć należy, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z przepisu tego co prawda nie wynika, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku, II OSK 103/07 [w:] LEX nr 479032, że rezultatem przewidzianego nim postępowania może być określenie wartości przedmiotu wyceny. Niewątpliwie jednak organizacja zawodowa rzeczoznawców jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu. W ocenie Sądu zarówno Starosta T. , jak i Wojewoda [...] wywiązali się także z obowiązków nałożonych na nich przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy te podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności w sposób wyczerpujący dokonały oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operatu szacunkowego. Wskazać należy, że Starosta [...] przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną z udziałem strony skarżącej oraz rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda [...] z kolei zaś dwukrotnie występował do autorki operatu szacunkowego o jego uzupełnienie, usunięcie występujących w nim rozbieżności, a także wyjaśnienie nasuwających mu się wątpliwości dotyczących stwierdzeń zamieszczonych w tym operacie. W art. 156 ust. 1a u.g.n. ustawodawca, niezależnie od gwarancji przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a., nałożył także na organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, obowiązek umożliwienia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może także żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W ocenie Sądu również i z tych obowiązków orzekające w sprawie organy wywiązały się w sposób właściwy. Skarżącemu zapewniony został bowiem czynny udział w każdym stadium postępowania, w szczególności został on zaznajomiony z treścią operatu szacunkowego w trakcie rozprawy administracyjnej mającej miejsce w dniu [...]roku. W postępowaniu przed organem II instancji został on przed wydaniem decyzji także zapoznany z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz umożliwiono mu złożenie dodatkowych wyjaśnień. W kwestii zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w ustalonym odszkodowaniu wartości wykarczowanych drzew i rozebranego ogrodzenia wskazać należy ponownie na przepis art. 73 ust. 5 ustawy przepisy wprowadzające nakazujący ustalać wartość przejętej nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, a zatem na dzień [...]roku. Kwestię tę zresztą precyzyjnie wyjaśnił już WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 roku. W wyroku tym wskazano także, że w ramach kontrolowanego postępowania brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie "zadośćuczynienia za krzywdy moralne" i rozliczenie płaconego od nieruchomości podatku. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.