II SA/Gl 40/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 ze zm.) nałożył na obecnie skarżącego I. S. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji ten sam organ, Dyrektor Izby Celnej w K., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie naruszenie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę odnosząc się merytorycznie do treści odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 k.p.a.). Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji i bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 Nr 125 , poz. 874). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest sytuacja z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że ten sam organ jest zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 135 p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, a zatem, skoro doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, sprawa winna być przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) w związku z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).