II SA/Gl 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przesunięcia terminu rozpatrzenia wniosku w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. J. i J. W. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania działek oznaczonych jako nr 1 i 2, zabudowanych budynkiem mieszkalnym i garażem, w prawo własności. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. poinformował wnioskujących, że ich wniosek w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności zostanie rozpatrzony do dnia [...] r., jednak nie później niż do czasu podjęcia rozstrzygnięcia sprawy Nr K 9/08 przez Trybunał Konstytucyjny. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia J. i J. W. wnieśli odwołanie, wnioskując o możliwie szybkie rozpatrzenie złożonego wniosku zgodnie z obowiązującymi zasadami. Zaskarżonym postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta R. w całości, powołując w podstawie art. 127 § 2, art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., zawierając wszystkie elementy postanowienia wydanego w oparciu o przepisy rozdziału 9 Kodeksu, z wyjątkiem pouczenia o trybie odwoławczym, w istocie jest postanowieniem, wydanym na podstawie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwróciło jednocześnie uwagę, że jako przyczynę przesunięcia terminu załatwienia sprawy do dnia [...]. podano oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości wprowadzających bonifikaty, co w ocenie organu nie jest dopuszczalne. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż w procedurze administracyjnej nie istnieje analogiczne rozwiązanie do przyjętego w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto przed Trybunałem Konstytucyjnym rozpatrywana jest sprawa Gminy J., a nie Gminy R., zatem brak jest bezpośredniego związku. Dodało także, że wobec zmiany stanu prawnego, problem poruszony w skardze wskazanej gminy stał się w obecnym postępowaniu nieaktualny, a także wskazując na przepis art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniło, że istnieje możliwość powrotu do sprawy w sytuacji ewentualnego rozstrzygnięcia Trybunału o niezgodności przepisów z Konstytucją. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie nie może ostać się w obrocie prawnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent Miasta R., działając w imieniu Gminy R.. W ocenie skarżącej Gminy nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy "skargą" innej gminy a sprawą rozpatrywaną obecnie przez organ wykonawczy Gminy R., gdyż od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego zależeć będzie możliwość przyznawania bonifikat, o które wnioskujący w niniejszej, rozpatrywanej sprawie wnieśli. Reasumując skarżący stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem przesunięcie terminu załatwienia sprawy miało na celu wskazanie konieczności rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjności zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wypada wyjaśnić, iż w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że sądy te badają czy kwestionowane decyzje i postanowienia nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje czy postanowienia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie, którym organ odwoławczy rozstrzyga w kwestii pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., informującego strony, wnioskujące o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania działek w prawo własności, o przesunięciu terminu załatwienia ich sprawy do dnia [...] r., czyli do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy uznał, stwierdzając, że podstawę wydania tego pisma stanowi art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwagi, że posiada ono wszystkie elementy "postanowienia" z wyjątkiem pouczenia o trybie odwoławczym, że pismo Prezydenta Miasta R. jest w istocie postanowieniem, na które strony złożyły zażalenie. Powstaje tym samym zasadnicza kwestia, czy wydane w tym trybie postanowienie może być zaskarżone, czy przysługuje na nie zażalenie. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym – zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 141 § 1 Kodeksu). W myśl art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W praktyce oznacza to, iż zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Użycie w przytoczonym przepisie zwrotu "nie później" oznacza, że są w nim wskazane terminy maksymalne, a brak załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie może pociągnąć za sobą skargę na bezczynność organu, chyba że na mocy art. 36 organ zawiadomi o zwłoce w załatwieniu sprawy, podając jej przyczyny. Samo przesunięcie terminu załatwienia sprawy nie przewiduje możliwości złożenia przez stronę zainteresowaną zażalenia. Dopiero na niezałatwienie sprawy w terminie określonym zgodnie z art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 Kodeksu stronie służy zażalenie, które rozpatruje organ administracji publicznej wyższego stopnia, postępując w trybie wskazanym w art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wypada zauważyć, że wniosek skarżących o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania przedmiotowych działek 1 i 2 zabudowanych budynkiem mieszkalnym i garażem złożony w dniu [...] r., powinien być załatwiony, w myśl art. 35 Kodeksu, do 30 października, najpóźniej do [...] r. Niezałatwienie sprawy w tym terminie może spowodować skierowanie przez skarżących- zgodnie z art. 37 § 1 zażalenia do organu administracji wyższego stopnia, a następnie ewentualnie w przypadku dalszego zwlekania - skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie doszło jednak do przesunięcia terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kodeksu. Nie wydaje się możliwe uznanie, że na takie pismo czy też jak uznał to organ odwoławczy- postanowienie- przysługuje stronie zażalenie. Nie oznacza to jednak, jak wskazano powyżej, iż strona nie może bronić się przed wydłużaniem prowadzonych przez organy administracji publicznej spraw, lecz w tym zakresie przysługuje jej inny środek prawny, a mianowicie skarga na bezczynność organu, możliwa po wyczerpaniu procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 ). W ocenie Sądu wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał na podstawie art. 210 powołanej powyżej ustawy, jako że strony nie zgłosiły wniosku o zwrot kosztów do zamknięcia rozprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem składu orzekającego pismo skarżących z dnia [...] r. nazwane "odwołaniem" stanowi wyraz niezadowolenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, czyli jest w istocie zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy załatwi je z uwzględnieniem art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.