II SA/Gl 400/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy U. działając na wniosek C. W. uchylił po wznowieniu postępowania swoją ostateczną decyzję z dnia [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uchyloną decyzją wydaną na wniosek R. i E. Z. ustalone zostały warunki zabudowy terenu dla dobudowy garażu do budynku sklepu na nieruchomości położonej w U. oznaczonej jako działka nr A. W uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że decyzja z dnia [...] r. nie została doręczona C. W. właścicielce graniczącej z działką inwestorów działki nr B, a wobec tego należało na jej wniosek z dnia [...] 2004 r. wznowić postępowanie w sprawie. Po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa Wójt Gminy U. działając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił swoją wcześniejszą decyzję. Uchylając opisaną decyzję organ ten jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...]r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]). Wskazanym planem miejscowym ustalone zostało bowiem przeznaczenie terenu działki inwestorów, a zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku planu miejscowego. Z decyzją tą nie zgodziła się C. W., która w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji było niedopuszczalne przed rozpoznaniem wniesionego przez nią w dniu [...] 2004 r. odwołania od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] 2003 r., a także rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 151 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to orzeczenie Kolegium wskazało, że Wójt Gminy U. podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż w sprawie zaistniały zarówno przesłanki uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji tego organu jak i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. SKO wskazało także na treść art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. SKO podkreśliło także, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu przestrzennego dokonuje w takiej sytuacji organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. W. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy U.. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ I instancji prawidłowo uchylił w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa swoją wcześniejszą decyzję, następnie błędnie jednak umorzył postępowanie w sprawie, gdyż inwestor R. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a zatem organ I instancji winien wydać decyzję w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a nie umarzać postępowania. Przywołana podstawa prawna decyzji opierająca się o przepisy art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa potwierdza też, że organy obu instancji nie rozróżniają instytucji wygaśnięcia decyzji od umorzenia postępowania zwłaszcza, że w podstawie prawnej swojej decyzji Wójt nie wskazał art. 105 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega w szczególności na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu bezsporne jest, że skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczącym się w 2003 r. przed Wójtem Gminy U. wszczętym z wniosku E. i R. Z.. Poza sporem pozostaje także, że postępowanie w tej sprawie zostało wznowione postanowieniem Wójta Gminy U. z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 149 kpa w oparciu o złożony przez skarżącą wniosek z dnia [...] 2004 r. Nie może ulegać wątpliwości, że w tej sytuacji, skoro w sprawie nie wystąpiły okoliczności o jakich jest mowa w art. 146 § 1 i 2 kpa, obowiązkiem organu było wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć należy wreszcie, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w świetle której tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 tej ustawy argument a contrario). Natomiast w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Przywołana ustawa w art. 86 przewidywała wyjątek od opisanego trybu postępowania dotyczący przypadku, gdy na danym terenie obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zważyć trzeba, że decyzja Wójta Gminy U. z dnia [...] r. nr [...], uchylona następnie w wyniku wznowienia postępowania, wydana została w oparciu o ten przepis (chociaż organ go nie przywołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia), a także zapisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w U. z dnia [...] r. nr [...]. Plan ten stosownie do przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił jednak swoją moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Organ I instancji po uchyleniu w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa swojej poprzedniej decyzji prawidłowo uznał, że należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku E. i R. Z., skoro po wznowieniu postępowania wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy U. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...] r. i następnie opublikowany w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącą, że w podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji błędnie wskazał przepis art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa, a nie powołał przepisu art. 105 § 1 kpa. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu – zwłaszcza istotnego – na treść rozstrzygnięcia organu I instancji, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania stosownie do normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) mogło skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na uwzględnienie nie zasługuje też stanowisko skarżącej, zdaniem której Wójt Gminy U. winien wygasić w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia [...]r. zamiast umarzać postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W tej kwestii należy zauważyć, że w przywołanym przepisie ustawodawca zamieścił dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Według pierwszej (art. 162 § 1 pkt 1 ab initio), organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Stosownie do drugiej (art. 162 § 1 pkt 1 in fine) organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. Co się tyczy pierwszej z wymienionych przesłanek to należy stwierdzić, że stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdza z urzędu wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta nie wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu. W postępowaniu tym nie wystąpiła także druga z wymienionych przesłanek bowiem mimo, że skarżący pismem z dnia [...] 2004 r. wniósł o wygaszenie przedmiotowej decyzji to jednak jej wygaszenie nie leżało w interesie społecznym czy interesie strony. Nie można też nie zauważyć, że skarżąca z jednej strony aprobuje uchylenie przez Wójta Gminy U. decyzji z dnia [...] r., a z drugiej strony paradoksalnie kwestionuje umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowego uznając, że decyzja ta powinna być wygaszona. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie podkreśla się jednak, że w przypadku zbiegu trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi pierwszeństwo ma postępowanie w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności przed innymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 w: OSN z 1999 r. nr 20, poz. 637, czy rozważania B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, powyższych 559 i nast.). Z powyższych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.