II SA/Gl 400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki utwardzonego terenu oddala skargę. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działek nr ew. 1, 2, 3, 4, stanowiących własność E. i D. M. oraz działki nr ew. 5, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym E. i D. M., położonych przy ul. [...] w M. oraz poinformowano o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonym na dzień [...] r. W trakcie przeprowadzonych czynności dowodowych ustalono, iż na działce nr ew. 4 zlokalizowany jest budynek parterowy nieużytkowany o wymiarach 8,98 m x 5,35 m z dachem jednospadowym, w części drewniany. Teren działek nr ew. 1, 4, 5, 2, 6 został wybrukowany kostką brukową o grubości 8 cm. Powierzchnia terenu, na którym została ułożona kostka brukowa został naniesiony na szkic sytuacyjny. Obrzeża utwardzonego terenu zostały zakończone krawężnikiem o szerokości 30 cm, wzdłuż którego miejscowo wykonano odwodnienie. Według oświadczenia pełnomocnika Pani Z. B. teren działek stanowiły łąki. Od [...] r. na teren nawożono gruz poprzemysłowy. Teren mógł zostać podniesiony około 0,50 m - 1 m. Następnie w [...] r. została ułożona kostka brukowa. W [...] r. wykonano ogrodzenie z materiałów prefabrykowanych od strony działki nr ew. 7. Pismami z dnia [...] r., znak: [...] zawiadomiono strony postępowania o rozszerzeniu jego przedmiotu o teren działek nr ew. 6 i 8 oraz o terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań strony postępowania Pana D. M. wyznaczonym na dzień [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...], PINB w M., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora D. M., obowiązek rozbiórki utwardzonego terenu działek nr ew. 1, 2, 3, 4, 6, 8, stanowiącej własność E. i D. M. oraz działki nr ew. 5, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym E. i D. M. Na skutek odwołania D. M. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Błędna była również podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. Nie dokonano również oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1440/14, oddalił skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wskazał, iż w sprawie konieczne jest zbadanie funkcji, jaką pełniły poszczególne nieruchomości, co zadecyduje o prawidłowym trybie prowadzenia postępowania przez PINB. Konieczne jest również dokładne zbadanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podejmując postępowanie organ pierwszej instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin utwardzonej powierzchni o nr ew. 1, 2, 3, 4, 6, 8 i 5 położonych w M. W pismach z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r., PINB w M. podjął czynności dowodowe celem ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr nałożył na inwestora D. M., obowiązek rozbiórki utwardzonego terenu działek nr ew.: - 1 o powierzchni 106,00 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU w uchwale nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.) i o powierzchni 296,80 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale), -2 o powierzchni 1120,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki), -3 o powierzchni 434,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki), 4 o powierzchni 27,45 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU w ww. uchwale) i o powierzchni 914,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale), -6 o powierzchni 432,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki), - 8 o powierzchni 21,45 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 3MNU/ZZ w ww. uchwale) i o powierzchni 205,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale), - 5 o powierzchni 9,40 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU w ww. uchwale) i o powierzchni 2775,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale), położonych w M., w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej, najpewniej w latach [...]-[...]. Zrealizowana inwestycja w części została wykonana na nieruchomościach, które nie pełnią funkcji działek budowlanych, bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w uchwale nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. na terenie działek nr ew. 2, 3, 6 i w części działek nr ew. 1, 4, 8, 5 dopuszczają zieleń nieurządzoną, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (obszar oznaczony symbolem ZN/ZZ). Lokalizacja zrealizowanej inwestycji obejmuje tereny o różnych przeznaczeniach. W obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU znajdują się działki nr ew. 5, 4, 1 (w części). Na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZZ działki nr ew. 3, 2, 6 oraz częściowo nr ew. 5, 4, 1, 8 oraz w granicach terenu oznaczonego symbolem 3MNU/ZZ mieści się część działki nr ew. 8. Symbolem 2MNU oznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem, m. in. drogi i parkingi (§3 0 ust. 1 pkt 1, 2 ww. uchwały) i nakazem minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej 40% (§ 30 ust. 2 pkt 1 e ww. uchwały). Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ ustalono przeznaczenie podstawowe: zieleń nieurządzoną, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią z dopuszczalnym przeznaczeniem ścieżki piesze i rowerowe, drogi wewnętrzne o nawierzchni gruntowej, sieci infrastruktury technicznej z nakazem utrzymania biologicznie użytkowanego terenu oraz zachowania istniejącej zieleni pełniącej funkcje przyrodnicze, ekologiczne i zabezpieczające przed powodzią (§ 50 ust. 1 pkt 19 i 20a ww. uchwały). Teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę, w tym wykonanie utwardzonej nawierzchni gruntu. Dla terenu o symbolu 3MNU/ZZ ustala się przeznaczenie podstawowe: istniejąca zabudowa mieszkaniowo - usługowa, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią z dopuszczeniem minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 50% (§ 50 ust. 1 pkt 3 i 4a ww. uchwały). Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że celem dostosowania robót budowlanych do wymogów przepisów planistycznych w koniecznym zakresie zachowania: parametru udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni poszczególnych działkach budowlanych i przeznaczenia terenu działek konieczne było nałożenie obowiązku rozbiórki części powierzchni utwardzonej, która obejmuje na terenie działki nr ew. 1 powierzchnię 106,00 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU w ww. uchwale) i powierzchnię 296,80 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale); na terenie działki nr ew. 2 powierzchnię 1120,00 nr (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki); na terenie działki nr ew. 3 powierzchnię 434,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki); na terenie działki nr ew. 4 powierzchnię 914,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale); na terenie działki nr ew. 6 powierzchnię 432,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki); na terenie działki nr ew. 8 powierzchnię 21,45 m2 (w obrębie terenu oznaczonego 3MNU/ZZ w ww. uchwale) i powierzchnię 205,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem I ZN/ZZ w ww. uchwale); na terenie działki nr ew. 5 powierzchnię 9,40 m2 (w obrębie terenu oznaczonego symbolem 2MNU w ww. uchwale) i powierzchnię 2775,00 m2 (całość utwardzonej powierzchni gruntu działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w ww. uchwale). Na skutek odwołania D. M. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB w M. i jednocześnie nakazał D. M. rozbiórkę terenu utwardzonego w M. na działce o numerze ewidencyjnym: -1 tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętym uchwałą numer [...] Rady Miasta M. z dnia [...] roku wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w powyższej uchwale, - 2 (całość utwardzonego terenu), - 3 (całość utwardzonego terenu), - 4 tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w powyższej uchwale wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w powyższej uchwale, -6 (całość utwardzonego terenu), -8 tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 3MNU/ZZ w powyższej uchwale wynosił co najmniej 50% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1ZN/ZZ w powyższej uchwale, - 5 tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w powyższej uchwale wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1ZN/ZZ w powyższej uchwale. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną z uwagi na niewłaściwie zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem ŚWINB nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu w związku ze sprzecznością inwestycji z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że rozbiórka nie dotyczy całości inwestycji, wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten stosuje się w przypadku gdy inwestycji nie sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z PINB w M. w kwestii pozostawienia inwestorowi wyboru co do części utwardzenia podlegającego rozbiórce. Uznał także, że sformułowanie nakazu rozbiórki w ten sposób, aby teren urządzony zielenią wyniósł co najmniej 40% i 50% powierzchni działki (o danym obszarze 2 MNIJ i 3 MNIJ), powoduje, że decyzja jest wykonalna, a nakaz możliwy do wyegzekwowania. Podzielił także w pełni stanowisko organu I instancji co do funkcji utwardzonych terenów oraz dokonanej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył D. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: - 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak realizacji wskazań udzielonych w wyroku WSA o sygnaturze II SA/Gl 1440/14, - art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, - art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2015 r. poz. 443), - art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wspomniany wyrok tutejszego Sądu, w związku ze zmianą stanu prawnego uzasadniają stosowanie łagodniejszych dla strony sankcji wynikających z faktu, iż utwardzenie terenu przez inwestora budowlanej nastąpiło w ramach samowoli budowlanej. W jego ocenie nieruchomości znajdujące się w obszarze 2MNU i 3 MNU/ZZ należy uznać za działki budowlane. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja nakazująca inwestorowi dokonanie utwardzenia terenu dokonanego w ramach samowoli budowlanej. W dniu orzekania tego typu roboty nie podlegały już reglamentacji przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Nie oznacza to jednak, iż realizowane w takim trybie roboty budowlane mogą naruszać prawo. Muszą one być zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym prawa miejscowego – a tym niewątpliwie plan miejscowy jest. Organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. OPS 1/16 (za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraźnie stwierdził, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W związku z powyższym problem właściwego trybu postępowania oraz kompetencji organów nadzoru budowlanego Sąd uznaje za wyjaśniony. Wykonane przez inwestora utwardzenie terenu nastąpiło na obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym. Część działek znajduje się na obszarach, gdzie wskazano minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, na części zaś obowiązuje zakaz zabudowy (np. tereny zalewowe). Bezspornym jest zatem, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się również z organem II instancji, iż w odniesieniu do wykonanych robót nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego (właśnie ze względu na sprzeczność z prawem miejscowym). Zatem zasadnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował tu rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego [...]". Skutkiem realizacji zaskarżonej decyzji będzie to, że w wyniku częściowej lub całkowitej rozbiórki utwardzenia, zostaną dochowane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wszak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1440/14 nie przesądził trybu postępowania. Wskazał wyraźnie, że "prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak zostało to uczynione przez organ pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu, jest zasadne tylko w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia przez organ powiatowy, że przedmiotowe utwardzenie rzeczywiście pełniło lub obecnie pełni funkcję palcu do przeładunku (placu składowy) czyli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie wskazanym w art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". W ocenie składu orzekającego organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający, niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego Sąd nie dostrzega w sprawie także naruszenia art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis powyższy ma charakter intertemporalny i dotyczy postępowań dotyczących wydania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a nie samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.