II SA/Gl 401/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę (...) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Jak wynika z akt sprawy, od roku 1998 Wspólnota Mieszkaniowa (...) w R. zabiega o przeniesienie przez gminę na jej rzecz prawa do nieruchomości przyległej do działki nr (...). Na działce nr (...) znajduje się budynek należący do Wspólnoty, działka ta została wydzielona po obrysie istniejącego budynku. Z tego względu Wspólnota ubiega się o nabycie nieruchomości sąsiednich, działka (...) nie spełnia bowiem wymogów działki budowlanej. Do budynku Wspólnoty przy ul. (...) przylega budynek, określany jako skład opału lub bunkier. Obiekt ten położony jest na działce nr (...) stanowiącej własność Gminy R. oraz częściowo na działce nr (...), której stan prawny nie jest uregulowany. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że jako właścicielka tej działki ujawniona jest M. G., której adres nie jest znany. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że osoba ta nabyła tytuł do nieruchomości w roku 1936. Brak jest danych co do jej losów. Ubiegając się o nabycie tytułu do gruntu, Wspólnota zgłaszała jednocześnie żądanie uprzedniego rozebrania składu opału przez Gminę jako właściciela. Gmina natomiast sprzeciwiała się obciążenia jej obowiązkiem rozbiórki wskazując, iż skład ten nie służył Gminie i nie został wzniesiony z jej środków. Działka nr (...) stanowi własność Gminy i znajduje się w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali położonych w budynku oraz Spółki A w R. Wnioskiem z 8 grudnia 2004 r. Wspólnota Mieszkaniowa zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wydanie nakazu rozbiórki nieużytkowanego od 1992 r. składu opału położonego na działkach (...) oraz (...). Podniesiono, że stan techniczny obiektu jest zły, stanowi on zagrożenie i szpeci otoczenie. Dnia 29 grudnia 2004 r. zostały przeprowadzone oględziny obiektu. Ustalono, że skład jest odrębnym od budynku mieszkalnego obiektem. Nie jest użytkowany od około 6 lat. Został zbudowany w 1973 r. Skład nie jest zabezpieczony. Jego stropodach znajduje się na wysokości ok. 1 m nad poziomem gruntu. Co najmniej 6 podciągów żelbetowych pozbawionych jest dolnej otuliny zbrojenia. Odsłonięte pręty zbrojenia są częściowo skorodowane. Zapach z wnętrza świadczy o tym, że obiekt jest zagrzybiony. W protokole oględzin zapisano, że organ nie jest w stanie poprzez oględziny ustalić precyzyjnie stan obiektu. Brak otuliny podciągów i korozja zbrojenia wskazują na możliwość zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji. Pismami datowanymi na 4 stycznia 2005 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowej budowli. W odpowiedzi Fabryka B zaprzeczyła aby była stroną postępowania podnosząc, że nie legitymuje się tytułem do gruntu. Podobnie Gmina R. podała, że rozbiórka składu nie leży w jej kompetencji albowiem nie realizowała inwestycji i z niej nie korzystała. Podano, że działkami ówcześnie należącymi do Skarbu Państwa władała Fabryka C w R. a następnie Fabryka B Inwestorem budowy składu był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Skład powstał na potrzeby kotłowni. Dostawą ciepła zajmował się ówcześnie Zakład Cieplny, którego kompetencje obecnie przejęło Przedsiębiorstwo D w J., nabywając prawa do wszelkich kotłowni i infrastruktury. Przedsiębiorstwo D podało, że skład opału nigdy nie stanowił jego majątku. Także Miejski Zakład Budynków podał, że brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, aby był zarządcą obiektu na działkach (...) i (...). W trakcie postępowania ustalono, ze Fabryka B uchwałą Zarządu nr (...) z (...) r. dotyczącą podwyższenia kapitału zakładowego w Spółce A poprzez wniesienie aportu przeniosło na Spółkę A prawo do nakładów na wzniesienie składu opału przy ul. (...). Kwit inwentarzowy dotyczący środka trwałego opisuje ten skład opału jako budynek murowany z cegły, stropodach żelbetowy nad składowiskiem węgla i koksu. Konstrukcja żelbetowa żeber podciągów i słupków oraz strop fundamentowy wykonana z betonu wylewanego zbrojowego. Kubatura (...) m3, pow. użytkowa (...) m2, pom. zob. (...) m2. Rok budowy 1976, inwestor MPGKM w R. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., w oparciu o art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, nałożył na M. G. i Gminę R. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina utrzymując, że nie jest stroną postępowania a nakaz winien zostać skierowany do właściciela nakładów. Nadto wskazano, ze dla nieznanej z miejsca pobytu M. G. winien być ustanowiony kurator. Postanowieniem z (...) r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Uznano za wadliwe nałożenie jedną decyzją obowiązku na właścicieli odrębnych działek (jednego z nich pomijając w postępowaniu). Stwierdzono także, że w świetle stanowiska stron nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie jest celowe, albowiem wyraźnym celem stron jest dążenie do rozbiórki obiektu a nie jego utrzymanie. W następnej kolejności organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu (...) r. W jej wyniku ustalono, że żadna ze stron nie uznaje swego tytułu do budowli, żadna też nie wyraża woli zarówno jego rozbiórki jak i przeprowadzenia remontu. Dokonano także w dniu 21 listopada 2005 r. kolejnych oględzin. Z protokołu wynika, że obiekt nie jest użytkowany i nie jest potrzebny do żadnego celu. Jego stan nie uległ poprawie od poprzednich oględzin. Gmina jako właściciel działki nie zgłosiła woli remontu obiektu. Woli takiej nie zadeklarowali również pozostali przedstawiciele stron. W aktach zgromadzono również dokumentację projektową i budowlaną związaną z realizacją kotłowni w budynku mieszkalnym oraz rozbudowy kotłowni w budynku mieszkalnym przy ul. (...). Dnia (...) r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną. Przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przedstawił stanowisko, zgodnie z którym obiekt nie może być przystosowany na pobyt ludzi, albowiem jego wysokość wynosi zaledwie (..) cm, nie może zostać również nadbudowany ze względu na konieczność zachowania dostępu światła do pomieszczeń w przyległym budynku mieszkalnym. Gmina R. oświadczyła, że nie deklaruje wykonania remontu ani rozbiórki obiektu. Pismem z 13 stycznia 2006 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy z pismem, którym poinformował o poczynionych ustaleniach faktycznych, własnej ocenie stanu obiektu oraz wezwał do wypowiedzenia się na temat zebranego materiału oraz zamiarów względem obiektu. W szczególności, czy gmina jako właściciel działki zamierza obiekt remontować i użytkować. W odpowiedzi Gmina podała, że posiadaczem nieruchomości w dacie powstania składu była Fabryka C w R. Administrację budynkiem mieszkalnym na zlecenie sprawował MZBM w R. Tenże MZBM był inwestorem inwestycji, która polegała na rozbudowie części piwnicznej budynku mieszkalnego. Skład opału będący odrębnym budynkiem prawdopodobnie powstał samodzielnie, albowiem Gmina nie odnotowała w rejestrach faktu wydania stosownego pozwolenia. Skład nie pełni aktualnie swojej funkcji. Zainstalowany jest w nim jednak rurociąg instalacji ciepłowniczej wysokich parametrów. Budowa składu była sfinansowana przez Fabrykę B, która nakłady te wniosła aportem na rzecz Spółki A. aktualnie spółka ta jest samoistnym posiadaczem nieruchomości a zatem jest zobowiązana do rozbiórki obiektu. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) organ I instancji nakazał Gminie R. jako właścicielowi rozbiórkę byłego składu opału na działce nr (...), wyznaczając termin rozpoczęcia i ukończenia prac. W podstawie prawnej podano art. 67 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu natomiast opisano stan techniczny obiektu uznając, iż jest on nieodpowiedni a obiekt jest nieużytkowany. Jego parametry i usytuowanie uniemożliwiają jego adaptację na inne cele. Gmina nie wyraziła woli remontu obiektu. Wobec powyższego uznano za konieczne nakazanie rozbiórki obiektu. Podano, że sprawa wykonania sieci cieplnej przechodzącej przez obiekt jest objęta innym postępowaniem a rozbiórka składu nie ma z nim związku i nie stanowi przeszkody. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina R. Zarzucono, że organ zaniechał wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej a obiekt położony jest na dwóch działkach. Ponownie przedstawiono stanowisko reprezentowane w toku postępowania sprowadzające się do przekonania, że obecnie Spółka A jako następca prawny Fabryki B jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, co czyni go adresatem obowiązku. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o materiał sprawy przyjęto, że w roku 1971 na zlecenie MZBM w R. została opracowana inwentaryzacja budowlana budynku mieszkalnego przy ul. (...) w R. Z zawartego w tej dokumentacji planu oraz parametrów obiektu wynika, że inwentaryzacja ta dotyczy całego budynku składającego się z trzech klatek oznaczonych numerami 12a, 14a, 16a. Następnie opracowane zostały założenia rozbudowy kotłowni mieszczącej się w piwnicach budynku. W roku 1972 wykonano projekt tej rozbudowy. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowa polegała na dobudowie składu opału. Z porównania parametrów budynku sprzed rozbudowy i po rozbudowie wynika, że pod skład opału zajęto teren o pow. (...) m2 a jego kubatura wynosiła (...) m3. Decyzją z dnia (...) r. na wniosek MZBM Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na rozbudowę kotłowni przy ulicy (...). W zachowanym rejestrze pozwoleń na budowę w rubryce kubatura budynku wpisano właśnie (...) m3. Po zakończeniu budowy skład został w styczniu 1977 r. przekazany nieodpłatnie Fabryce B. W oświadczeniu z (...) r. składanym pod rygorem odpowiedzialności prawnej osoby działające na rzecz Fabryki B podały, że budynek mieszkalny i inne urządzenia przy ul. (...) objęte wnioskiem z (...) r. wybudowane zostały ze środków poprzedniczki prawnej Spółki. Wniosek z (...) r. dotyczył oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i obejmował budynek mieszkalny wraz z dojściem, skład opału i dojazd do niego. Fabryka B wniosła nakłady na wzniesienie składu jako aport do Spółki A. W związku z tym organ odwoławczy przyjął, że doszło do przeniesienia przez Fabrykę B. na rzecz Spółki A własności składu opału. Uznano w związku z tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. skoro zaś postępowanie wszczęto w sprawie stanu technicznego obiektu, to sprawa winna być ponownie rozpoznana przez organ albowiem wymaga dalszego wyjaśnienia. W końcu zalecono, że w przypadku podtrzymania przez właściciela obiektu woli rozbiórki składu winna ona być poprzedzona wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę i odbudowę odcinka sieci c.o., który w obiekcie przebiega. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniosła Spółka A żądając jej uchylenia. Zarzucano, że decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ przyjął stan faktyczny, lecz nie ocenił materiału dowodowego, nie umotywował też rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające podanie podstawy prawnej poprzez wyliczenie przepisów prawa, konieczne jest dokonanie umotywowanej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że dokonanie oceny materiału dowodowego z punktu widzenia jego wiarygodności nie było konieczne, albowiem w sprawie brak było dowodów podważających ustalony stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podstawą jest zatem stwierdzenie, że albo organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo też zostało ono przeprowadzone z rażącym naruszeniem zasad procedury. W konsekwencji organ odwoławczy, aby sprawę merytorycznie rozpatrzeć i dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie jest do tego uprawniony, narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze przesłanki z art. 138 § 2 kpa należy uznać, że wskazania te mogą dotyczyć koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Konkluzje zawarte w uzasadnieniu decyzji z art. 138 § 2 kpa nie mogą natomiast zawierać stanowiska co do meritum sprawy. Lektura zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego poczynił własne ustalenia faktyczne. Poddając wnikliwej analizie zebrane dokumenty związane z rozbudową kotłowni w piwnicy budynku wykazał, że przedmiotowy skład opału powstał w związku z tą rozbudową i na podstawie udzielonego wówczas pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ocenił także dowody związane z wniesieniem aportu do Spółki A W tym zakresie organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń faktycznych, uznał mianowicie, że w 1998 r. w Fabryce B przeniosła własność składu na Spółkę. Taka konkluzja musi jednak budzić zdziwienie, albowiem wniesienie tytułem aportu nakładów na budowę składu opału nie może być utożsamiane z przeniesieniem tytułu prawnego do tego obiektu. Z powodu wniesienia aportu Spółce przysługuje jedynie roszczenie o owe nakłady lecz nie tytuł prawny do samego obiektu. Mimo zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy poczynił w sprawie własne ustalenia faktyczne. Nadto organ ten zajął w sprawie również stanowisko co do meritum. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie stwierdził bowiem, że rozstrzygnięcie organu I instancji oraz żądanie rozbiórki obiektu przez Gminę nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Konkluzja ta bazuje na wadliwie uzasadnionym przekonaniu, iż doszło do przeniesienia na skarżącą Spółkę własności składu w efekcie wniesienia do jej majątku aportu pod postacią nakładów na skład. Z podanych względów, w ocenie orzekającego Sądu, decyzja została wydana z naruszeniem ograniczeń wynikających z art. 138 § 2 kpa. Za wadliwe należy również uznać zalecenia organu odwoławczego odnośnie przedmiotu postępowania. Okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie "aktualnego stanu technicznego budowli" nie oznacza, iż wyłącznie w tym zakresie może zapaść rozstrzygnięcie końcowe. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ wskazywał m.in. na obowiązek z art. 61 prawa budowlanego. Przepis art. 67 znajduje się w rozdziale 6 prawa budowlanego, dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Stwierdzenie w toku postępowania, że w odniesieniu do obiektu spełnione zostały przesłanki z art. 67 prawa budowlanego umożliwia zatem jego zastosowanie. Powyższe stanowisko nie przesądza o konieczności wydania w sprawie nakazu rozbiórki. Decyzja o nakazie rozbiórki z art. 67 prawa budowlanego może być wydana w sytuacji, gdy właściciel bądź zarządca budynku nie zamierza podjąć się jego remontu, dobudowy lub wykończenia mimo możliwości technicznych w tym zakresie. Stanowisko swoje w tej kwestii właściciel lub zarządca może zająć do czasu zakończenia postępowania, a więc również przed organem II instancji. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 67 prawa budowlanego zastępuje decyzję wydawaną na podstawie art. 28 ust. 1 tego prawa. Brak jest zatem podstaw do formułowania wniosku, jak to uczynił organ odwoławczy, że przystąpienie do robót winno być poprzedzone wnioskiem do Starosty o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Odnośnie odcinka sieci c.o. przebiegającego w obrębie budowli, to w zależności od rozstrzygnięcia, organ winien zweryfikować twierdzenia organu I instancji o uregulowaniu sytuacji tego odcinka w odrębnych postępowaniach. Nakaz z art. 67 prawa budowlanego, na podstawie którego wydana została decyzja organu I instancji, może być skierowany wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu. Taka regulacja ogranicza krąg podmiotów, na który obowiązek może zostać nałożony. Starania organu winny zatem być ukierunkowane na ustalenie tego właśnie kręgu, zbadanie czy dla obiektu został ustanowiony zarządca oraz kto, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego jest właścicielem obiektu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 oraz art. 203 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW