II SA/Gl 403/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte (bez formalnego w tym względzie zawiadomienia) w związku z pismem S. D. (dalej też jako skarżąca) z dnia [...] r. o zbadanie legalności komina na budynku przy ul. [...] w C. W toku postępowania kwestie związane z prawidłowością robót związanych z remontem i nadbudowaniem tego komina oraz wpływem jego funkcjonowania na usytuowany bezpośrednio przy nim w granicy nieruchomości budynek skarżącej stanowiły też przedmiot wykonywanych opinii i ekspertyz oraz wydawanych postanowień dowodowych oraz decyzji organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej też jako PINB) z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r., które w następstwie składanych przez skarżącą odwołań zostały przez organ odwoławczy uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzjami Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB) odpowiednio z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Wydając decyzję kasatoryjną (drugą w sprawie) z dnia [...] r. ŚWINB zwrócił przy tym uwagę i polecił organowi pierwszej instancji zbadać legalność i prawidłowość wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z realizacją w objętym postępowaniem w budynku instalacji centralnego ogrzewania, na potrzeby której został też przebudowany sporny komin. W konsekwencji już w decyzji PINB z dnia [...] r. (trzeciej z kolei) znalazł się dodatkowo nakaz poprawy instalacji CO. W kolejnej (czwartej) decyzji PINB z dnia [...] r. organ ten zawarł obszerną analizę i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do legalności robót budowlanych związanych z remontem i nadbudową komina, jego stanem technicznym oraz wymogów wynikających z obowiązujących norm, a także kwestii wpływu tego komina na budynek skarżącej. Decyzja ta została jednak uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia kolejną decyzją kasatoryjną ŚWINB z dnia [...] r., w której organ ten odnośnie robót budowlanych związanych z remontem i nadbudową komina zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia czy spełnia on wymogi normy PB-B-89-10425. Orzekając w sprawie kolejny raz PINB dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1990 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał wymienionym w rubrum tej decyzji współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w C. wykonać, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami BHP, w terminie trzech miesięcy od daty uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności: zalecenia zawarte w pkt IV Wnioski i zalecenia, opinii technicznej sporządzonej w [...] r. przez "A" w przedmiocie sprawdzenia poprawności wykonania instalacji CO, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w C. uzupełnionej pismem – aneksem z dn. [...] r., t.j. - zamontować odrębną rurę bezpieczeństwa o średnicy dn 25, łączącą przewód zasilający centralnego ogrzewania wychodzący z kotła z naczyniem wzbiorczym celem doprowadzenia przedmiotowej instalacji do zgodności z PN-87-B-02411, PN-91-B-02413, - wykonać zalecenia opinii kominiarskiej nr [...] z dn. [...] r., sporządzonej przez Mistrza Kominiarskiego K. K. nr uprawnień [...] t.j. - wentylację pomieszczenia kotłowni, piwnicy i łazienki wyprowadzić ponad dach budynku dwupłaszczem ocieplonym lub kształtkami ceramicznymi, - w przewodzie kominowym dymowym wymienić drzwiczki rewizyjne ponad dachem budynku, - w przewodzie kominowym wentylacyjnym pomieszczenia kuchni zamontować metalową nasadę kominową. W uzasadnieniu decyzji PINB przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalający zdaniem organu na przyjęcie, że nadbudowany i wyremontowany komin spełnia wymogi normy PN-B-89-10425, został wykonany prawidłowo oraz bez ingerencji w budynek skarżącej i w konsekwencji brak jest podstaw do prowadzenia w odniesieniu do tego komina postępowania legalizacyjnego. Co do określonych w decyzji obowiązków związanych z wykonaniem i użytkowaniem instalacji CO PINB powołał się na opinię techniczną z [...] r., sporządzoną przez "A", uzupełnioną aneksem z dnia [...] r. oraz na opinię kominiarską z dnia [...] r. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego K. K. W odwołaniu od tej decyzji S. D. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i prawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu podniosła okoliczności świadczące jej zdaniem o nieprawidłowym wykonaniem przebudowy i nadbudowy komina z częściowym oparciem go na jej budynku, w konsekwencji w wyniku jego eksploatacji doszło do pęknięcia ściany zewnętrznej jej budynku, nadto powoduje on jego zadymianie powodując zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców oraz środowiska a nadto ogranicza normalne korzystanie z tego budynku. Dla poparcia swoich twierdzeń powołała się na sporządzoną na jej zlecenie w toku postępowania opinię S. S., negując jednocześnie opinię inż. W. G. i mgr inż. G. S. Podniosła, że wykonanie objętych kwestionowaną decyzją zaleceń nie będzie miało żadnego wpływu na wadliwe działanie komina. W konsekwencji stwierdziła, że komin ten "winien zostać rozebrany i przywrócony do stanu poprzedniego". ŚWINB w Katowicach odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, że co do poprawności wykonania w budynku nr [...] instalacji CO organ pierwszej instancji prawidłowo oparł się na opinii inż. W. N. z [...] r. oraz opinii kominiarskiej z [...] r. Co do stanu komina zarzucił, że powoływana przez skarżącą opinia S. S. nie może być uznana za aktualną z uwagi na datę jej sporządzenia i ogólny charakter. Podkreślił też organ odwoławczy, że skarżąca negując opinie stanowiące podstawę wydania decyzji przez PINB nie przedstawiła żadnej kontr opinii uprawnianego specjalisty. Z tego też powodu jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie powodowanego przez komin zadymienia ŚWINB stwierdził, że spory sąsiedzkie odnośnie immisji nie są rozstrzygane w oparciu o prawo budowlane i właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Nie doszło też do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie wykazała ona naruszenia konkretnych przepisów prawa budowlanego, z którego taki interes mogłaby wynieść. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB S. D. wniosła o jej zmianę przez wydanie nakazu rozbiórki wykonanego jej zdaniem nielegalnie komina. Zarzuciła, że wykonanie wynikających z decyzji obowiązków nie będzie miało żadnego wpływu na wadliwe jej zdaniem działanie komina, którego wybudowanie i funkcjonowanie niekorzystnie oddziałuje na stan techniczny jej sąsiedniego budynku. Co do tych twierdzeń powołała się na dołączoną do skargi (w kserokopii), a przedłożoną już wcześniej w postępowaniu administracyjnym, opinię techniczną inż. Z. T. z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd nie będąc związany, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a), zarzutami i wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z treścią art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy jest również zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie w pełnym jej zakresie, który to wymóg w części postępowania dotyczącej legalności i stanu technicznego komina oraz jego wpływu na budynek skarżącej, nie został przez ŚWINB spełniony. Podkreślenia wymaga przy tym, że właśnie w związku z zarzutami skarżącej odnośnie tych kwestii zostało wszczęte toczące się od 2012 r. postępowanie, które na kolejnym jego etapie objęło także roboty budowlane związane z realizacją centralnego ogrzewania w budynku uczestników nr [...] przy ul. [...] w C. W toku postępowania zostały sporządzone sprzeczne ze sobą, co do końcowych wniosków dotyczących prawidłowości nadbudowania komina i jego wpływu na stan techniczny budynku skarżącej, opinie (opinia tech. S. S. z [...] r., mgr inż. A. S. z [...] r., inż. W. G. z [...] r. i mgr inż. G. S. z [...] r.). W konsekwencji orzekając w tym przedmiocie ostatni raz (po raz piąty) PINB w decyzji z dnia [...] r. szeroko opisał zebrany w sprawie materiał dowodowy w przedmiocie stanu technicznego komina, prawidłowości jego wykonania, zgodności z wymaganiami technicznymi oraz wpływu na budynek skarżącej. Dokonał też w tych aspektach wnikliwej oceny tego materiału, w tym także w aspekcie wybudowania budynku skarżącej w granicy nieruchomości bezpośrednio przy istniejącym już wcześniej na budynku nr [...] kominie. W sytuacji zatem, gdy dodatkowo w odwołaniu skarżąca, jakkolwiek w wielu aspektach dość ogólnie zakwestionowała dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i jego kwalifikacji w odniesieniu do obowiązujących przepisów, w części dotyczącej robót związanych z przebudową komina, to wynikającym z art. 16 Kpa obowiązkiem ŚWINB było przeprowadzenie ponownej całościowej oceny tej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy polega bowiem na jej rozpoznaniu niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Organ odwoławczy nie przeprowadza co prawda w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego, jest jednak uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) może wyciągać odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Ponieważ oczywiste w tym względzie uchybienie przez ŚWINB regułom postępowania, stanowiące naruszenie art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 88 i art. 107 § 3 Kpa, dotyczy newralgicznego, z punktu widzenia interesu skarżącej, zakresu postępowania, będącego przedmiotem ustaleń, ocen oraz wielu orzeczeń od samego początku jego wszczęcia, Sąd zobowiązany był przyjąć, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Praktycznie bowiem organ odwoławczy odniósł się jedynie ogólnie do powołanej przez skarżącą w odwołaniu opinii technicznej autorstwa mgr inż. A. S. z [...] r. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Podzielić natomiast trzeba zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko ŚWINB, że ewentualne uciążliwości związane z zadymianiem w związku z użytkowaniem komina pozostają poza kognicją organów nadzoru budowlanego i ewentualnie mogą stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym. Zasadnie stwierdził też organ odwoławczy, że uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego muszą być powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego, na które dla ochrony tych interesów dany podmiot może się powołać. Takich zaś, nawet ogólnie, skarżąca nie wskazała. Mając jednak na uwadze, że na etapie postępowania sądowego skarżąca powołała się na nowy dowód w postaci opinii technicznej inż. Z. T. z [...] r. w przedmiocie nieprawidłowości związanych z realizacją spornego komina i jego wpływem na stan techniczny budynku skarżącej, Sąd uznał, że zaszły podstawy do uchylenia na podstawie art. 145 ustawy p.p.s.a. jednocześnie również decyzji organu pierwszej instancji. Zachodzi bowiem potrzeba oceny tego dowodu w obu instancjach. Jednocześnie wydaje się, że dotychczas zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do jej ostatecznego merytorycznego zakończenia. Konieczna jest jedynie jego wszechstronna ocena przez organy obu instancji. Należy mieć bowiem jednocześnie na uwadze, że ujawnione w sprawie sporne kwestie dotyczą nieskomplikowanej przecież w zakresie konstrukcji i funkcji części budynku. Ich samodzielne już rozstrzygnięcie, przy wykorzystaniu obszernego zgromadzonego w tak długim postępowaniu materiału dowodowego nie powinno zatem przekraczać możliwości, fachowych pracowników organów, mając na uwadze wynikające z art. 80 Kpa prawo organów do swobodnej oceny dowodów. Należy mieć też na uwadze, że ingerencja organów nadzoru budowlanego ograniczona jest treścią obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie każda zatem ogólnie rozumiana nieprawidłowość w wykonaniu obiektu lub jego części daje, w świetle treści art. 50 Prawa budowlanego, podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Uchylając decyzje organów obu instancji w całości Sąd miał na uwadze, że nie zawierały one odrębnego wyrzeczenia co do spornego komina, chociażby przez ewentualne umorzenie w tej części postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (przy przyjęciu argumentacji organu pierwszej instancji). Nie było zatem możliwości uchylenia tych decyzji w części nieistniejącego orzeczenia, jakkolwiek legalność nałożonych decyzją organu pierwszej instancji obowiązków związanych z realizacją instalacji CO nie była przez skarżącą kwestionowana i również badana z urzędu nie budzi zastrzeżeń. mr