II SA/Gl 404/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. [...] SA Oddział w B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z prośbą o interwencję w związku z wybudowaniem bez uzgodnienia z [...] ogrodzenia wokół posesji przy ul. [...] w S. uniemożliwiającego dojazd do znajdującej się na tej posesji stacji transformatorowej [...]. Podano nadto w tym piśmie, że podmurówka ogrodzenia została wykonana na czynnych kablach energetycznych co w przypadku ich uszkodzenia może spowodować zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Po przeprowadzeniu w tej sprawie oględzin i wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] , wydanym z powołaniem się na treść art. 123 kpa oraz art. 49 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał L. D. przedłożenie w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ogrodzenia oraz uzgodnienia jego lokalizacji z właścicielami sieci uzbrojenia podziemnego w przypadku kolizji ogrodzenia z istniejącą infrastrukturą. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że ogrodzenie zostało wybudowane w [...] r. bez wymaganego zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia. Jego legalizacja jest zatem możliwa na warunkach określonych w art. 49b tego aktu prawnego przy uwzględnieniu faktu, że ogrodzenie związane z obiektem budowlanym stanowi urządzenie techniczne o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego a nie odrębny obiekt budowlany. W odpowiedzi na to postanowienie L. D. w piśmie z dnia [...] r. poinformowała m.in. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że operat ewidencyjny ogrodzenia, który został już wykonany, przedłoży po jego przyjęciu do zasobów geodezyjnych, zaś fakt uzgodnienia ogrodzenia z [...] w B. wynika z dołączonych pism. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał L. D. rozbiórkę części ogrodzenia działki nr [...] k.m. [...] wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia od strony ul. [...] w S. . W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ogrodzenie zostało wykonane w [...] r. bez dokonania zgłoszenia jego budowy. Warunkiem umożliwiającym legalizację takiego ogrodzenia jest stosownie do treści art. 49b Prawa budowlanego zgodność jego budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro dla danego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania, inwestorka nie dysponuje też ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz nie wykonała ona nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] r. obowiązków, to należało orzec nakaz rozbiórki ogrodzenia. W odwołaniu od tej decyzji L. D. wnosząc o jej uchylenie podniosła, że jest ona "błędna merytorycznie" i "uchybia podstawowym normom prawa procesowego". W uzasadnieniu odwołania opisała konflikt z [...] SA związany z dojazdem do stacji transformatorowej. Zarzuciła też pośpiech w wydaniu decyzji biorąc pod uwagę krótki termin do wykonania nałożonych na nią obowiązków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że omówione wyżej postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zostało wydane z naruszeniem prawa, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Błędnie przyjęto w nim bowiem, że sporne ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, a to w sytuacji gdy działka L. D. Nr [...] jest działką niezabudowaną. Samowolne wybudowanie tego ogrodzenia podlega regulacji art. 49b Prawa budowlanego. Jego legalizacja nie była zatem możliwa gdy dla tego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestorka nie dysponowała ważną w momencie wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do sądu administracyjnego L. D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wydanej z naruszeniem art. "47b" ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 9, 13, 35, 36, 38 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podtrzymała w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Uznała też za niezrozumiałe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Stwierdził, że istniejący między skarżącą a [...] SA konflikt związany z wybudowaniem stacji transformatorowej i korzystaniem z niej nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Podkreślono także, że wbrew stanowisku skarżącej nie wykazała ona, że doszło do uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia z [...] SA. Na rozprawie sądowej w dniu 10 stycznia 2007 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozważenie możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogły jakkolwiek głównie z innych względów niż podniesiono w skardze, a które sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami wziął pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ogrodzenie od strony ulicy jest obiektem budowlanym podlegającym regulacjom tego aktu prawnego. Nie podważa tego stwierdzenia również okoliczność, że w niektórych sytuacjach (a nawet najczęściej) jest ono jednocześnie urządzeniem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a to gdy jest ono związane jednocześnie z innym obiektem budowlanym zapewniając możliwość korzystania z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, np. z budynkiem. W tym przedmiocie, tj. co do kwalifikacji spornego ogrodzenia jednocześnie jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowisko organu odwoławczego nie zostało przy tym w dostateczny sposób zdaniem Sądu uzasadnione. W szczególności nie może być tu przesądzające stwierdzenie, że działka skarżącej nr [...] jest działką niezabudowaną, w sytuacji gdy przylega ona bezpośrednio do działki nr [...] na której znajdują się zabudowania skarżącej. Nie można zatem wykluczyć, że obie te działki stanowią jedno siedlisko związane z tymi zabudowaniami. Wtedy też (co wymagałoby dalszych ustaleń np. co do sposobu dojazdu do tych zabudowań) również sporna część ogrodzenia stanowiłaby jednocześnie urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wybudowanie spornego ogrodzenia bez wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skutkuje co do zasady nakazem jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 tego Prawa. Jego legalizacja jest zaś możliwa na warunkach określonych ust. 2-6 tego artykułu. W świetle treści tych przepisów nie ma znaczenia jakie przesłanki zdaniem inwestora przemawiałyby za budową ogrodzenia. Dla rozstrzygnięcia skargi nie ma zatem znaczenia, jak to zasadnie stwierdził organ odwoławczy, konflikt istniejący między skarżącą a [...] SA w zakresie korzystania z dojazdu po działce skarżącej nr [...] do działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i zajętej pod stację transformatorową. Nie ma też znaczenia czy [...] SA zgadza się i na jakich warunkach na istnienie spornego ogrodzenia. Postępowanie oparte na treści art. 49b Prawa budowlanego jest bowiem wszczynane i prowadzone z urzędu w rozumieniu art. 61 kpa i to również wówczas gdy przesłankę do jego wszczęcia stanowiło żądanie lub informacja uzyskana przez organ nadzoru od innego podmiotu, w tym od strony postępowania, z jaką to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasadnie też zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w świetle treści art. 49b Prawa budowlanego warunkiem koniecznym dopuszczalności legalizacji objętego postępowaniem ogrodzenia jest zgodność jego budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie natomiast przyjął, że taka legalizacja nie jest dopuszczalna w sytuacji gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie oraz gdy inwestorka nie dysponowała ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konstatacja taka nie wynika bowiem zdaniem Sądu z treści tego przepisu, zwłaszcza w odniesieniu do obiektu budowlanego mogącego być jednocześnie urządzeniem budowlanym. Wtedy bowiem dopuszczalność budowy ogrodzenia z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym powinna być oceniana zdaniem Sądu z uwzględnieniem faktu, że ma ono służyć do korzystania z innego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gdy ten inny obiekt (w niniejszej sprawie należałoby to ocenić w odniesieniu do budynków na działce nr [...]) istnieje legalnie a ogrodzenie jest z nim związane to jego legalizacja z punktu widzenia zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna się sprowadzać zdaniem Sądu w praktyce do oceny zgodności z punktu widzenia wymagań i ochrony ładu przestrzennego (w tym głównie z punktu widzenia zachowania ciągłości linii zabudowy ogrodzeń na danej ulicy czy działkach sąsiednich). Trudno też mówić w takiej sytuacji o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy w świetle treści art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadniczą wątpliwość budzi dopuszczalność wydania w ogóle takiej decyzji dla budowy ogrodzenia. Nawet gdyby przyjąć taki wymóg i dopuszczalność to należałoby wziąć zdaniem Sądu pod uwagę mający odpowiednie zastosowanie do treści art. 49b ust. 2 wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). W tej sytuacji organy orzekające powinny ocenić dodatkowo dopuszczalność legalizacji spornego ogrodzenia z punktu widzenia zgodności z przepisami w rozumieniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby takiej niezgodności nie stwierdziły to zasadne byłoby nałożenie na skarżącą w drodze postanowienia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1 tego aktu prawnego. W tym względzie należy jedynie stanowczo podkreślić, że obowiązki takie powinny mieć podstawę prawną w konkretnych obowiązujących przepisach bo tylko wówczas ich niewykonanie stanowi podstawę zastosowania w sprawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, tym bardziej gdy zważy się, że na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie i jego zasadność podlega ocenie w aspekcie legalności orzeczenia kończącego postępowanie legalizacyjne lub orzekającego o nakazie rozbiórki. Jeżeli nałożone obowiązki nie wynikają z obowiązujących przepisów to ich niewykonanie nie daje podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Z tego też względu nie mogła się ostać również decyzja organu I instancji, który w swoim postanowieniu z dnia [...] r. nie wskazał podstawy materialnoprawnej zobowiązania skarżącej do przedłożenia uzgodnień lokalizacji ogrodzenia z właścicielami uzbrojenia podziemnego. Należało bowiem podać odrębne przepisy w rozumieniu art. 30 ust. 2 w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z których obowiązek złożenia właśnie takich dokumentów by wynikał (np. obowiązek tego konkretnego uzgodnienia. Co do obowiązku przedłożenia dokumentacji geodezyjnej powykonawczej zobacz też a contario treść art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego). Gdyby zaś przyjąć za legalny obowiązek przedłożenia przez skarżącą określonych postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnień, to wbrew twierdzeniom zawartym w skardze oraz złożonym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej, również zdaniem Sądu, uzgodnienia także nie wynikają z dokumentów, na które strona skarżąca się powołuje. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa i art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wezmą organy orzekające pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu organy orzekające powinny też ocenić czy nie jest możliwe uznanie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji geodezyjnej powykonawczej za projekt zagospodarowania o jakim mowa w art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest też zdaniem Sądu wykluczona, w razie potrzeby, zmiana postanowienia z dnia [...] r. na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. należy zaś stwierdzić, że już z uwagi na charakter obiektu objętego niniejszym postępowaniem oraz datę jego realizacji w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665).