II SA/Gl 405/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E.K.– K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]r., odmówił inwestorom E. K. i A. K. udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B., na działce nr 1. W uzasadnieniu podał m. in., że Inwestor złożył w Starostwie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, przedkładając projekt budowlany. Ponieważ złożony wniosek nie posiadał wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [...] r. wezwano Inwestora o uzupełnienie braków w terminie do [...]r. W wyznaczonym terminie Inwestor nie uzupełnił brakującej dokumentacji, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. K.K. i A. K., podnosząc, że braki dotyczące dokumentacji zostały częściowo uzupełnione. Dodają, że najważniejszą sprawą podniesioną w postanowieniu, na bazie którego wydano decyzję odmowną z dnia [...]r., jest zachowanie odpowiedniej odległości od granicy lasu. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz. U. Woj. [...]ego z 2005 r. Nr 131 poz. 3257, dalej m.p.z.p.) w § 14 ust 6 pkt 6 mówi o zakazie lokalizacji nowych budynków niezwiązanych z gospodarka leśną w odległości mniejszej niż 30m od ściany lasu. Odwołujący uważają, że odległość ta dotyczy kompleksu leśnego, np. Lasu J. (miejsca o szczególnym znaczeniu dla tego rejonu z punktu widzenia ochrony środowiska), a nie kępy drzew, ponieważ w § 9 ust. 1 pkt 4 tegoż samego planu obowiązuje odsunięcie zabudowy od granicy sąsiadujących gruntów leśnych co najmniej 12 m, czyli zgodnie z prawem budowlanym. Od tego przepisu, zgodnie z powyższym planem, istnieje możliwość uzyskania odstępstwa. Wystąpili o takie odstępstwo do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Starosty [...] i otrzymali dnia [...]r. zgodę na lokalizację budynku mieszkalnego w minimalnej odległości od granicy lasu 5 m. Ponadto, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zaznaczone żadne ograniczenia dotyczące zabudowy działki, która zgodnie z planem objęta jest dwoma jednostkami MR2 i MR1. Działkę zakupili w roku 2011 na podstawie zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy B. z dnia [...] r. stwierdzającego, że działka jest budowlana. Na zaświadczeniu tym nie zostały wpisane żadne ograniczenia w zabudowie. Na podstawie zaświadczenia dokonali zakupu działki budowlanej. Ponadto informują, że w 2009 r. wydano pozwolenie na budowę sąsiedniego budynku mieszkalnego w odległości 11,5 m od granicy lasu. Pozwolenie wydał Starosta [...] na podstawie tych samych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewne takiego samego zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy B.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania E. K.K. oraz A. K. od decyzji nr [...]Starosty [...]z dnia [...]r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 11 sierpnia 2005 r. Nr XXVII/196/2005, działka nr 1 położona jest w jednostce MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MR1 - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w jednostce KDG - teren dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Ponadto, jak wynika z zapisów § 14 ust. 6 pkt 6 w/w planu miejscowego na terenie obowiązywania planu wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków, nie związanych z gospodarką leśną, w odległości mniejszej niż 30m od ściany lasu. W przypadku niniejszej sprawy działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę graniczy bezpośrednio z działką nr [...] położoną w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem O1ZL - tereny lasów. Na działce inwestorów znajduje się las, rozumiany również zgodnie z ustawową definicją lasu, zawartą w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm. – dalej u.o.l.). W związku z powyższym nie można uznać podnoszonego w odwołaniu argumentu, że odległość 30m od ściany lasu "dotyczy kompleksu leśnego np. Lasu J. (...), a nie kępy drzew''. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu okoliczności uzyskania pozwolenia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, organ wyjaśnia, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r., wydane na podstawie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 maja 2013 r., upoważniające Starostę [...]do wydania zgody na odstępstwo od przepisu § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczyło odstępstwa od w/w przepisu warunków technicznych, nie stanowi natomiast zgody na odstępstwo od zapisów planu miejscowego. Starosta [...] prawidłowo zatem nałożył postanowieniem z dnia [...]r. obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisem § 14 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego. Zasadne również było nałożenie obowiązku uzupełnienia dokumentacji o uzgodnienia z administratorami sieci wodociągowej, gazowej, teletechnicznej oraz ze spółkami wodnymi jak i administratorem drogi, gdyż obowiązek ten wynika z przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. W przypadku nieusunięcia wskazanych w postanowieniu naruszeń organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]r. złożyli E. K. K. i A. K.. Zwrócili się o wnikliwą analizę ich przypadku i sprawiedliwy wyrok oraz o zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego. Podali, że w 2011 r. zakupili działkę budowlaną na podstawie zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy B. z [...] r. stwierdzającego, że działka jest budowlana. W zaświadczeniu tym nie zostały wpisane żadne ograniczenia w zabudowie. Ponadto na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zaznaczone żadne ograniczenia dotyczące zabudowy działki. Podstawą kwestionowanych decyzji odmownych jest niezachowanie przez ich projekt odpowiedniej odległości od ściany lasu. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zawiera dwa sprzeczne zapisy odnośnie odległości budynków od terenów leśnych: § 14 ust. 6 pkt 6 wprowadza zakaz lokalizacji nowych budynków niezwiązanych z gospodarką leśną w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu, pozostając w oczywistej sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 4, który mówi, że obowiązuje odsunięcie zabudowy od granicy sąsiadujących gruntów leśnych co najmniej 12 m. Uważają, że odległość 30 m od ściany lasu dotyczy zwartego kompleksu leśnego, np. Lasu J., a nie kępy drzew zarastających skarpę. W ich przypadku powinien zostać zastosowany § 9 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., czyli że obowiązuje odsunięcie zabudowy od granicy sąsiadujących gruntów leśnych co najmniej 12 m. W załączeniu przedkładają opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, stwierdzającą że w pobliżu planowanego budynku nie ma żadnych drzew, a tym samym żadnego zagrożenia przeciwpożarowego, przez co pozytywnie opiniuje lokalizację budynku w odległości 5 m od granicy działki. Starosta ani Wojewoda nie uznali również za wystarczające w tym zakresie wyjaśnień Urzędu Gminy B. zawartych w piśmie z dnia [...]r., tzn. stwierdzenia, że ustalenia planu miejscowego nie określają odległości nowych budynków od linii rozgraniczającej jednostki 01ZL. Od tego przepisu, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 powyższego planu, istnieje możliwość uzyskania odstępstwa. Wystąpili o takie odstępstwo do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Starosty [...] i otrzymali dnia [...]r. zgodę na lokalizację budynku mieszkalnego w minimalnej odległości od granicy lasu 5 m. Ponadto, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zaznaczone żadne ograniczenia dotyczące zabudowy działki, która zgodnie z planem objęta jest dwoma jednostkami MR2 i MR1. W 2009 r. wydano pozwolenie na budowę sąsiedniego budynku mieszkalnego na podstawie tych samych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewne takiego samego zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy B.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. narusza art. 21 Konstytucji, chroniący własność. Zapłacili dużą sumę pieniężną za działkę, na której mogą wybudować jedynie altankę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jest niejasny, niespójny, nie definiuje użytych w nim pojęć oraz zawiera poważne rozbieżności pomiędzy mapami geodezyjnymi a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest również sprzeczny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadza parametry zabudowy terenów mieszkaniowych odmienne od powszechnie obowiązujących w stosunku do takiej zabudowy (czyli 30 m zamiast 12m). Plan wyłącza z zabudowy teren, którego podstawowym sposobem zagospodarowania jest zabudowa mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Zauważyć należy, że Starosta postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia wniosku, poprzez dołączenie dodatkowych dokumentów oraz poprzez dostosowanie lokalizacji projektowanego budynku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie odległości 30 m od ściany lasu. Termin wykonania wskazanych obowiązków oznaczył na 30 października 2014 r. Odpis postanowienia został nadany w zbiorczej przesyłce, adresowanej do obu inwestorów (co jednak nie jest przez nich kwestionowane) w dniu 22 października 2014 r., a odebrany w dniu 27 października 2014 r. Organ wprowadził zatem nierealny termin wykonania wskazanych obowiązków, mając na uwadze ich charakter. W tym czasie nie byłoby możliwe np. dokonanie przeróbek w projekcie i uzyskanie niezbędnych uzgodnień. Mimo to, już w dniu 3 listopada 2014 r. Starosta wydał decyzję odmowną, uzasadniając ją nieuzupełnieniem w terminie brakującej dokumentacji. "Termin uzupełnienia nieprawidłowości określa organ, który mając na uwadze zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a., stosownie do ich zakresu i charakteru, a także posiadanej wiedzy, powinien wyznaczyć odpowiedni termin, tj. taki, który z obiektywnego punktu widzenia umożliwiałby inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zacznie on swój bieg od dnia, w którym inwestor bądź jego pełnomocnik otrzyma postanowienie (...). Na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 p.b. nie służy zażalenie, ale może być ono zaskarżone w odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę." (A. Kosicki, Komentarz do art. 35 p.b., Lex-el.). W odwołaniu Skarżący wprost podnosili, że nie mieli możliwości w tak krótkim czasie uzyskać brakujących dokumentów, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Takie zachowanie organów oznaczało ich arbitralność. Dodatkowo organ, zobowiązując inwestorów do uzupełnienia wniosku, poprzez dostosowanie lokalizacji projektowanego budynku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie odległości 30 m od ściany lasu, uznał tym samym, że dostosowanie takie jest możliwe (przy uwzględnieniu gabarytów działki). Skarżący z kolei na rozprawie doprecyzowali, że dostosowanie takie nie jest możliwe, bowiem nie pozwala na to wielkość działki, przez co działka budowlana, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, faktycznie traci taki charakter. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na jednoznaczne zajęcie stanowiska w tym zakresie, nawet mimo zdeponowania w aktach map. Zauważyć należy, że organ odwoławczy przywołuje definicję lasu z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z tym przepisem lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Podstawowym elementem definicji lasu jest zatem odwołanie się do pojęcia gruntu. Grunt oznacza znowuż fragment powierzchni ziemi w znaczeniu trójwymiarowym, który stanowi przedmiot określonych stosunków prawa prywatnego, bądź prawa publicznego. Organ wywodzi, że działka sąsiednia zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej 01ZL i stanowi las w powyższym rozumieniu. To z kolei ma być podstawą dokonywania obliczeń co do odległości 30 m, o której mowa w m.p.z.p. Zauważyć jednak należy, że m.p.z.p. w kwestionowanym §14 ust. 6 pkt 6 nie mówi nic o odległości 30 m "od lasu" (w rozumieniu gruntu), tylko "od ściany lasu", które jest pojęciem zupełnie innym, odnoszącym się do konkretnej odległości od drzew składających się na ową "ścianę lasu". Ta, zdaniem Sądu, winna być przez organ ustalona i nie wystarczy powoływanie się na mapy oraz oznaczenie gruntów w dokumentacji. Dopiero takie ustalenia pozwolą zorientować się, czy dostosowanie lokalizacji projektowanego budynku do zapisów m.p.z.p. jest w tym zakresie możliwe i czy działka Skarżących, formalnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, nie traci faktycznie takiego charakteru z powodu ustanowionej strefy ochronnej 30 m, co mogłoby oznaczać sprzeczność w planie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy ustalić, czy możliwe jest dostosowanie projektu architektoniczno – budowlanego do zapisów m.p.z.p. z uwzględnieniem wymiarów nieruchomości Skarżących oraz aktualnych, faktycznych odległości od ściany lasu. Jeśli dostosowanie takie będzie możliwe, należy im zapewnić odpowiedni, realny termin do wykonania zobowiązania. Przy ustalaniu stron postępowania organy winny mieć na uwadze art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.