II SA/Gl 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. H., M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku M. i A. H., decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz C. odmówił - stwierdzając brak spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługowym warsztatem samochodowym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przy ul. [...] oraz ul. [...] w C. Powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza zostało uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją dnia [...] r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powołał się na brak spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że w sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wnioskiem inwestora obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez projektowany zjazd z ul. [...]. W obszarze analizy występują tereny o następujących funkcjach: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny dróg i ulic publicznych. Występujące w obszarze analizy budynki usługowe to: sklep spożywczy oraz sklep rowerowy (sprzedaż rowerów, części i akcesoriów rowerowych, komis). Powyższe obiekty nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, jednak usytuowane są w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego i stanowią jeden kwartał urbanistyczny wydzielony pasami drogowymi. Działalność prowadzona w ww. obiektach nie jest działalnością uciążliwą, nie wpływa negatywnie na zabudowę sąsiednią. Jak wskazał organ z dokumentacji dołączonej do wniosku tj. pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta z dnia [...] r. wydanego na wniosek inwestorów dotyczącego wydania opinii, co do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji wynika, że planowana działalność polegać będzie na naprawie mechanicznej pojazdów przy użyciu następujących urządzeń: kompresora, spawarki, maszyny do wymiany opon, wiertarki, szlifierki i innych drobnych narządzi (kluczy, młotków itp.). W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. Inwestorzy wnioskują o obsługę komunikacyjną inwestycji z drogi publicznej gminnej ul. [...], czyli z drogi, która stanowi dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Bezsprzeczne jest, że taki rodzaj działalności jak warsztat samochodowy, przy użyciu ww. narzędzi, z obsługą komunikacyjną od strony ul. [...] może powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich działek m. in. w zakresie zwiększenia emisji hałasu i spalin oraz wzmożonego ruchu samochodów (klientów warsztatu) czyli wykazuje znamiona działalności uciążliwej. Skutkiem wydania pozytywnej decyzji byłoby wprowadzenie na wnioskowany obszar takiego rodzaju działalność usługową, która znacznie odbiega od działalności usługowej występującej w obszarze analizy. Oczywistym jest, że nowo wprowadzane funkcje na danym obszarze muszą obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi funkcjami oraz nie mogą one w przyszłości ograniczać obecnych funkcji terenu. Odwołanie od tej decyzji złożyli jej adresaci. Podnieśli, że, że powodem planowanej inwestycji jest chęć przekazania Ich synowi - mechanikowi samochodowemu, części działki nr 1, na której mogliby wybudować warsztat naprawy samochodów, w którym by ich syn pracował. Podali także, że brak jest podstaw do uznania by tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa" nie została spełniona w niniejszej sprawie, bowiem planowany do realizacji budynek mieszkalny z funkcją warsztatu naprawy samochodów ma służyć m.in. okolicznym mieszkańcom (którzy nie złożyli sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, zatem inwestycja nie pogorszy stosunków sąsiedzkich), a działalność ta nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślili, że w sąsiedztwie są budowane dwa sklepy wielkopowierzchniowe i inwestycje te nie naruszają zasady zachowania dobrego sąsiedztwa. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni zaakceptowało ustalenia Burmistrza C. oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Kolegium podkreśliło, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz o zbliżonych parametrach i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., o tyle rzeczą organu administracji publicznej jest wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący już porządek urbanistyczno-architektoniczny, z uwzględnieniem zamierzeń inwestora oraz relewantnych przepisów prawa. Podniosło, że nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą, a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania zarzucili SKO w Bielsku Białej naruszenie: - 7, art. 77 § 1 - § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyjaśnienia przyczyn uzasadniających uznanie, że realizacja inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługowym warsztatem samochodowym wykazuje znamiona działalności uciążliwej; - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez uznanie przez organ, że realizacji inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługowym warsztatem samochodowym spowoduje uciążliwości dla użytkowników sąsiednich działek w zakresie zwiększania emisji hałasu i spalin, podczas gdy w na terenie obszaru analizowanego prowadzona jest działalność usługowa w postaci sklepu wielkopowierzchniowego z parkingiem oraz zakład tapicerski; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na fakt, iż na terenie dostępnym z ul. [...] zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, planowana przez skarżących inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługowym warsztatem samochodowym nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej w zakresie obszaru analizowanego, podczas gdy prawidłowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, w tym charakterystyka obszaru analizowanego winna prowadzić do przeciwnego wniosku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania zapadło przedwcześnie, ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienia organów obu instancji budzą również wiele wątpliwości. Organy administracji uznały w sprawie, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, zgodnie ze złożonym wnioskiem jest niemożliwe ze względu na to, że w garażu domu mieszkalnego ma być prowadzony warsztat samochodowy. Tego typu działalność, w ocenie organów nie stanowi kontynuacji funkcji w bezpośrednim sąsiedztwie. Występujące w obszarze analizy budynki usługowe to: sklep spożywczy oraz sklep rowerowy (sprzedaż rowerów, części i akcesoriów rowerowych, komis). Powyższe obiekty nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, jednak usytuowane są w bliskim sąsiedztwie. Nie są on jednak uciążliwe dla otoczenia. Planowe przedsięwzięcie obejmuje budowę budynku mieszkalnego i warsztatu samochodowego (zatrudniającego jedną osobę). Ten ostatni będzie wykorzystywał urządzenia takie jak kompresor, spawarka, maszyna do wymiany opon, wiertarka, szlifierka, młotki i klucze. To ma powodować nadmierną uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniach organów obu instancji oraz w załączonych wynikach analizy można dostrzec znaczącą niekonsekwencję. Planowany obiekt ma pełnić funkcję mieszkaniowo-usługową. A obie te funkcje na obszarze analizowanym występują. W wynikach analizy stwierdzono bowiem, że "w obszarze analizy występują tereny o następujących funkcjach: tereny zabudowy, mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny dróg i ulic publicznych. Występujące w obszarze analizy budynki usługowe to: sklep spożywczy oraz sklep rowerowy (sprzedaż rowerów, części i akcesoriów rowerowych, komis). Nie można więc twierdzić, że funkcja usługowa (a taką jest naprawa samochodów) na obszarze analizowanym nie występuje. Organy administracji uznały również, że planowana funkcja usługowa (naprawa samochodów przez jedną osobę, syna skarżących) będzie uciążliwa dla otoczenia. Nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Podnoszenie takich okoliczności (jako uzasadnienie rozstrzygnięcia) wymaga przeprowadzenia przekonującej analizy, która następnie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy gminy weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.