II SA/Gl 407/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie NSA Łucja Franiczek, WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant stażystka Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K., T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie obiektu zespołu usług [...] – budynku [...] należącego do I. i T. K., a położonego w R. przy ulicy [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wyżej wymienionym obiektem, zobowiązał inwestorów do ogrodzenia i zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia dokumentów, a mianowicie: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przez przepisy szczególne, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (w latach 1997 i 1998), a wobec złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie – ewentualna legalizacja wymaga złożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu. Mając na uwadze postanowienia art. 48 ust. 2 i 3 organ orzekał jak powyżej. Jednocześnie inspektor nadzoru powiatowego pouczył stronę, iż przysługuje jej od powyższego postanowienia zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia. I. i T. K. złożyli zażalenie, w którym zakwestionowali doręczone postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Toczącemu się postępowaniu zarzucili uchybienia proceduralne, które uniemożliwiły przedstawienie swoich racji i spowodowały obciążenie niezrozumiałym obowiązkiem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec ustalenia wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 2 organ postanowieniem wstrzymuje roboty budowlane i nakłada określone obowiązki w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W przypadku ich niewykonania, na podstawie art. 48 ust. 4 organ orzeka o rozbiórce obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. i T. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 79 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Podkreślając, że wybudowane obiekty powstały do 1994 r. wskazali, że na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie powinny być zastosowane przepisy "starego" prawa budowlanego, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zarzucili organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, przez co uniemożliwiono im aktywne uczestnictwo w postępowaniu w celu przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Zakwestionowali także uzyskane w trakcie tego postępowania zeznania świadków, uznając je za tendencyjne i ukierunkowane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. skarżący T. K. podtrzymał zarzuty wskazane w skardze, dodając, że cała inwestycja została zakończona, a obiekty wskazane w postanowieniu wykonane zostały do 1994 r. Wyjaśnił, że przyczyną budowy bez pozwolenia na budowę był fakt, że działki na których budowa była realizowana nie miały uregulowanego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z uwagi na zawarte w niej zarzuty. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego oraz prawa materialnego (art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego). Powyższe naruszenia, sąd administracyjny kontrolując zaskarżone do niego akty pod względem zgodności z prawem i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z roku 1994 (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego – w przypadku stwierdzenia, iż będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę – zobowiązany jest do wykonania czynności, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 2 – zdanie końcowe i w ust. 3. Na postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2, które zgodnie z treścią ust. 3 tego artykułu, powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie. Konsekwencją nie wykonania w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 jest orzeczenie rozbiórki (zgodnie z zapisem art. 48 ust. 4). Skoro na powyższe postanowienia ustawa nie przewidziała zażalenia, przedmiotowe postanowienie nie mogło zawierać pouczenia organu pierwszej instancji o terminie i sposobie złożenia zażalenia. Skoro zaś zostało już złożone zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania (zażalenia) przez jednostkę nie posiadającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia go przez stronę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tego prawa. W prawie budowlanym wprost określono przypadki, w których na postanowienia, wydane na jego podstawie, przysługuje zażalenie (np. art. 40 ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 3 czy art. 81 ust. 3). Wśród tych postanowień nie wymieniono postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego, a to oznacza, że zażalenie na to postanowienie jest niedopuszczalne. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w stosunku do złożonego przez skarżącego postanowienia podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wyrażonego powyżej poglądu Sądu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy.