II SA/Gl 407/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 254 (dwieście pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta D. (dalej: Prezydent) decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na A. i A. S., karę pieniężną w wysokości 8.136,00 zł (osiem tysięcy sto trzydzieści sześć złotych 00/100), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w ciągu drogi gminnej [...], ul. [...] dz. Nr 1 k. m. [...] w D., polegające na prowadzeniu robót związanych z budową zjazdu w okresie od [...] r. do [...] r. Jako podano w uzasadnieniu, w trakcie oględzin dokonanych w dniach [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r., przedstawiciele "A" S.A. stwierdzili, że nastąpiło rozebranie chodnika w miejscu zjazdu do posesji nr [...], o powierzchni: 8,0 m x 1,5 m = 12,0 m2. Na potwierdzenie tego wykonano dokumentację fotograficzną. W uzasadnieniu powołano się na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, według którego "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Podano także, iż strona uzyskała decyzję lokalizacyjną na budowę zjazdu o numerze [...] z dnia [...] r., jednakże w tym okresie nie wystąpiła do zarządcy drogi z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego w celu budowy przedmiotowego zjazdu, w związku z czym nie posiadała wymaganego zezwolenia. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania, w dniu [...]r., strona wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, tj. budowy zjazdu na dz. Nr 1 k. m. [...] i uzyskała decyzję Prezydenta nr [...], zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. do [...] r. Od momentu stwierdzenia zajęcia pasa drogowego polegającego na rozebraniu chodnika, infrastruktura drogowa nie spełniała prawidłowo wyznaczonej funkcji, bowiem w rejonie posesji [...] rozebrana została kostka brukowa w obrębie chodnika, przez co powstał rozkop utrudniający przejście pieszym użytkownikom drogi. Stwierdzono rozkop o długości 8,0 m oraz szerokości 1,5 m, co wynosi w sumie 12 m2.Wskazano również, iż pas drogowy na przedmiotowym obszarze został odtworzony, zgodnie z decyzją nr [...], tj. w dniu [...] r. Okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zakończył się w dniu [...]r. W uzasadnieniu powołano się na art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że ustalenie wysokości kar odbywa się na podstawie następujących danych: obszaru zajęcia pasa, liczby dni jego zajmowania oraz stawki opłaty. Roboty prowadzone były w chodniku, stanowiącym ciąg komunikacyjny, w związku z czym zastosowanie znalazła stawka 0,60 zł/m2, określona w uchwale Rady Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dla dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta, wysokości stawek za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń i obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg oraz reklam. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 12 m2 (8,0x1,5 m). W związku z powyższym zasadne jest nałożenie przedmiotowej kary za ww. powierzchnię, za okres 113 dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się w drodze decyzji karę w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6; w przedmiotowej sprawie wynosi ona zatem 8.136,00 zł (12 m2 x 0,60 zł/dzień/m2 x 113 dni x 10-krotność). W odwołaniu od tej decyzji strony podniosły, że decyzja jest dla nich krzywdząca i nieadekwatna do stanu sprawy. Byli zmuszenie do zdjęcia kostki chodnikowej w związku z przejazdem ciężkiego sprzętu na teren budowy domu jednorodzinnego. Przejazd ciężarówek z materiałami budowlanymi przez chodnik nieprzystosowany do tego spowodował uszkodzenie kostki brukowej. W tym samym czasie starali się o uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego, jednak dokumentację zwrócono celem uzupełnienia i dopiero w dniu [...] r. złożono prawidłowy wniosek. Materiały budowlane były już zamawiane i nie można było z tego się wycofać. Dlatego też w roku [...] kostka chodnikowa na wjeździe była rozbierana na czas przejazdów ciężkiego sprzętu z materiałami budowlanymi w dniach: [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] oraz [...]-[...]. W związku z powyższym ilość dni jakie odpowiadają zajęciu drogi bez pozwolenia to 25, natomiast powierzchnia zajętego pasa to 12 m2, tym samym kwota za zajęcie pasa bez zezwolenia powinna wynieść 12 m2 X 25 dni x 06 zł/dzień x 10 = 1800 zł. W odwołaniu podano również, iż organ nie odniósł się w ogóle do dowodów wskazanych w piśmie z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w decyzji z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że chodnik niewątpliwie należy do pasa drogowego. Bezsporne jest w sprawie, że miało miejsce zajęcie pasa drogi ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Demontaż chodnika w celu dojazdu jest zajęciem pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych. Wymagane było zatem uprzednie zezwolenie zarządcy drogi. Co do spornego czasu zajęcia Kolegium uznaje za przesądzające w sprawie dowody przedstawione przez organ I instancji. Jako datę końcową zajęcia uznać należy dzień [...] r. Z zebranych dowodów wynika że w dniach od [...] r. do [...] r. miało miejsce zajęcie pasa drogi ul. [...] w D. (dz. Nr 1), celem prowadzenia robót związanych z budową zjazdu do posesji [...], to jest rozebraniu chodnika (demontażu kostki brukowej). Kolegium nie dało wiary wyjaśnieniom przedstawionym przez odwołujących się, że kostka była systematycznie na nowo układana, a następnie rozbierana na czas prowadzonych robót. Sami odwołujący się również nie przedłożyli na tę okoliczność żadnych dowodów. Co więcej, w odwołaniu wskazują, że z uwagi na upływ czasu sami nie są pewni czasu faktycznego zajęcia pasa drogi. W skardze z dnia 16 kwietnia 2018 r. strony wniosły o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Organ II instancji oparł się jedynie na kilku zdjęciach organu I instancji i wyciągnął z tego wniosek, że droga była rozkopana przez cały okres, który wymienił organ I instancji. W odpowiedzi na skargę (odpowiedź z dnia 16 maja 2018 r.), Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W istocie rzeczy podstawowy zarzut skargi odnosi się do jednego z elementów podstawy wyliczenia wysokości skargi za zajęcie pasa drogowego, tj okresu czasu w jakim wykonywanie robót w pasie drogowym miało miejsce. Skarżący nie kwestionuje faktu zajmowania pasa drogowego, jak również i tego, że czynił to bez wymaganego prawem zezwolenia. Kwestionuje jedynie ilość dni, w trakcie których pas drogowy zajmował. Organ I instancji, a w ślad za nim i organ odwoławczy, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym przyjęły, iż w dniach od [...] r. do [...] r. miało miejsce zajęcie pasa drogi ul. [...] w D. (dz. Nr 1), celem prowadzenia robót związanych z budową zjazdu do posesji [...], to jest rozebraniu chodnika (demontażu kostki brukowej).Ten materiał dowodowy to zdjęcia obrazujące stan zajęcia pasa drogowego (zdemontowana kostka chodnikowa) w dniach [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r., oraz notatki służbowe z tych samych dat, sporządzone przez pracowników "A" S.A. w D. Na podstawie tych dowodów organy przyjęły, iż stan zajęcia pasa drogowego miał charakter ciągły i trwał przez okres 113 dni (od [...] r. do [...] r.). Zgodnie z art. 41 ust. 12 pkt. 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl ust. 4 art. 40, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, co w tym przypadku ma miejsce, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Nałożenie kary pieniężnej wymaga precyzyjnego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności zaś samego faktu bezprawności zajmowania pasa drogowego, powierzchni zajęcia oraz liczby dni zajmowania pasa. Bezprawne zajmowanie pasa drogowego nie budzi wątpliwości, nie kwestionuje tego nawet skarżący. Podobnie problem powierzchni zajęcia nie jest przedmiotem sporu, chociaż na wcześniejszych etapach postępowania skarżący mieli inne zdanie (chodziło w ich ocenie jedynie o 8 m2, a nie 12 m2, jak przyjął organ), ale w skardze do tego już nie wracają. Nie zgadzają się jedynie z ilością dni zajmowania, przyjętą przez organy orzekające w sprawie. Po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z [...] r.) skarżący pismem bez oznaczonej daty, które do organu I instancji wpłynęło w dniu [...] r. (k. 19 akt administracyjnych), informują organ, że zajęcie pasa miało miejsce w dniach [...]-[...]r. i nastąpiło to ze względu na uszkodzenie kostki chodnikowej w związku z wjazdem na teren budowy domu ciężkiego sprzętu, po czym kostkę z powrotem ułożono. Następne zajęcie nastąpiło w okresie [...]-[...] r. także ze względu na podobne uszkodzenie oraz wymianę rury kanalizacyjnej. Zdaniem organu, prowadzone kontrole wykazały "identyczny zakres i powierzchnię zajęcia pasa drogowego", stąd należy uznać, że zajęcie to miało miejsce nieprzerwanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ I instancji nie dał temu wiary skarżącym, bowiem "oświadczenie strony nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym". W odwołaniu od decyzji wyjaśniają szczegółowo przyczyny zajmowania psa drogowego (obawa przed uszkodzeniem chodnika, który był nieprzystosowany do przejazdu ciężarówek z materiałami budowlanymi) oraz podają inne daty, w których miało to miejsce – [...]-[...] r., [...]-[...]r., [...]-[...]r. [...]-[...] oraz [...]-[...]r. (razem 25 dni). Jednocześnie wyjaśniają, iż ze względu na upływ czasu nie są w stanie wskazać dokładnie okresów czasu, w jakim następowało zajęcie pasa drogowego, stąd podają jedynie przybliżone terminy. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów na potwierdzenie tych okoliczności. Jego zdaniem (organu), z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że w miejscu wjazdu na posesję skarżących kostka betonowa została zdemontowana, a powierzchnia pasa drogi po zdemontowaniu kostki początkowo stanowiła pas ziemi z niewielką ilością kamienia (zdjęcie z dnia [...] r.), a następnie została wypełniona piaskiem (zdjęcia z [...] i [...] r.). Z porównania zdjęć z [...] r. i z [...] r. wynika, że kostka brukowa pochodząca z demontażu jest złożona w tym samym miejscu. W ocenie Sądu, wnioski jakie wyciągają organy orzekające w sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego, aczkolwiek znajdują pewne podstawy, uznać trzeba za zbyt daleko idące, zwłaszcza w kontekście konieczności wykazania w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności stanowiących podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dowody zebrane w sprawie nie dają wystarczających podstaw do przyjęcia, że okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia trwał 113 dni z następujących względów: Po pierwsze – jeżeli porównamy zdjęcia obrazujące zajęcie pasa w dniu [...] r. i [...] r., to w miarę wyraźnie widać, że nie tylko różni się sam wjazd (na pierwszym pewna ilość drobnych kamieni, na drugim wjazd wysypany żółtym piaskiem), ale przede wszystkim inaczej – zdecydowanie bliżej pierwszego od prawej słupka ogrodzenia – jest składowana kostka betonowa, pochodząca z rozebranego chodnika. Nie można zupełnie wykluczyć tego, że po [...] r. kostka została z powrotem ułożona na wjeździe. Po drugie – porównując z kolei zdjęcia z [...] r. i z [...]r. widzimy, iż sytuacja, a zwłaszcza jeśli chodzi o miejsce składowania kostki, jest identyczna, co mogłoby dowodzić istnienia stanu zajęcia pasa drogowego przez ten okres czasu. Pojawia się jednak zdjęcie wykonane podczas kontroli w dniu [...] r., a więc w połowie tego okresu, na którym znowu miejsce składowania kostki przedstawi się podobnie, jak w dniu [...] r. Być może dostrzeżone przez Sąd różnice co do miejsca składowania kostki betonowej wynikają z jakości wykonanych zdęć, a zwłaszcza z różnych perspektyw ich sporządzania. Niemniej jednak pozostawiają one pewne wątpliwości co od okresu zajmowania pasa drogowego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na skarżących, mamy do czynienia wątpliwościami co do stanu faktycznego i to takimi, które w realiach sprawy (nie ma innych dowodów poza zdjęciami i notatkami służbowymi), nie można usunąć. Wobec tego organy były zobligowane do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. , rozstrzygając istniejące wątpliwości na korzyść skarżących. Sąd w tym miejscy nie przesądza w jakim zakresie takie oczywiste wątpliwości zachodzą, aczkolwiek można zakładać, że jedyne pewne daty zajmowania pasa drogowego to daty sporządzenia dokumentacji fotograficznej i notatek służbowych. Co do pozostałych dat (okresów), rzeczą organów orzekających ponownie w sprawie będzie dokonanie stosownych ustaleń, z uwzględnieniem dyrektywy wynikającej z art. 81a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro niezastosowanie art. 81a § 1 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.