II SA/Gl 407/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. N. (N.) na czynność Burmistrza Miasta I. z dnia 30 stycznia 2025 r. nr GPG.6624.19.1.2024 w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta I. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. nr [...] Burmistrz Miasta I. (dalej – organ, Burmistrz) – działając na podstawie art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm. – dalej u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368 - dalej r.e.m.a.) - poinformował J.N. (dalej – Skarżąca) i J.N.1., że dla budynku zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb I., stanowiącej własność J.N.1 i J.N. w miejscowości I., z urzędu zmienił numer porządkowy z "[...] przy ul. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawą zmiany numeru porządkowego jest art. 47a ust. 5 u.p.g.k. W dalszej części zawiadomienia wyjaśniono, że zaskarżona czynność jest następstwem zmiany układu komunikacyjnego w obszarze ul. [...] i ul. [...]. Zmiany te, jak zaznaczył organ, zostały wprowadzone wskutek petycji Skarżącej i drugiego współwłaściciela działki nr [...] oraz właściciela działki nr [...]. Wnioskowali oni o pozbawienie ul. [...] statusu drogi publicznej i wyłączenia jej z użytkowania. Uargumentowano to tym, że droga ta przebiega przez podwórza ich nieruchomości. Postulowali oni również, aby obsługę komunikacyjną pozostałych nieruchomości zapewnić poprzez zmodyfikowany ślad ul. [...]. Jak wyjaśnił Burmistrz, realizacja tego żądania wymagała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wykupu gruntu dla skomunikowania nieruchomości przy ul. [...] poprzez zmieniony przebieg ul. [...]. W motywach zawarto także informację, że obecnie przy ul. [...] nie ma ustalonego żadnego adresu, co odpowiada rzeczywistej sytuacji w terenie. Wyrażono również pogląd, że utrzymanie numeracji porządkowej budynków przy ul. [...] przekreśliłoby sens podjętych działań, która poniosła wydatki na zmianę istniejącej i funkcjonującej dotychczas drogi ul. [...]. Organ zauważył przy tym, że zmiany w adresie dokonano w 6 przypadkach i tylko Skarżąca zakwestionowała jego zasadność. Natomiast zmiana numeru porządkowego z adresu przy ul. [...] na adres od ul. [...] ma na celu uporządkowanie numeracji budynków z uwzględnieniem faktycznego dojazdu do posesji Skarżącej, który odbywa się właśnie z ul. [...]. Jednocześnie zauważono, że ustalenie numeru porządkowego dla budynku nie definiuje dostępu nieruchomości do drogi publicznej w sensie prawnym ani faktycznym, a jedynie ustala numer zapewniający jego unikalność w przestrzeni z zachowaniem regularności względem numerów sąsiednich. W skardze 17 lutego 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zarzuciła czynności materialno-technicznej naruszenie: 1) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.) w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli; 2) art. 47a i art. 47b u.p.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana numeru porządkowego może być dokonywana zupełnie arbitralnie w każdym czasie i odnosić się do nieruchomości, które zostały już wybudowane i są użytkowane kilkanaście lat pod nadanym uprzednio numerem porządkowym; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie konkretnych dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie poza dawną petycją mieszkańców, podczas gdy została ona przez organ i radnych odrzucona wiele lat temu z uwagi na to, "że wyłączenie drogi z użytkowania dotyczyć winno, jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana np. z powodu wybudowania nowej drogi ją zastępującej", a w oparciu o bieżący stan faktyczny ul. [...] jest niezaprzeczalnie potrzebna do obsługi domu Skarżącej; 4) art. 10 § 1 k.p,a. w związku z art. 61 § 4, art. 79 i art. 81 k.p,a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niezawiadomienie jej o kontynuowaniu postępowania związanego ze zmianą numeracji porządkowej budynków, czy też umożliwienie Skarżącej zaznajomienia się z aktami sprawy przed zamknięciem analizy; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe postępowanie powinno uwzględniać przeprowadzenie ponownej analizy konieczności zmiany numeru porządkowego nieruchomości wraz z przyporządkowaniem do innej ulicy w świetle ujawnionych materiałów, szczególnie wobec braku zgody Skarżącej na zmianę oraz braku dojazdu do jej nieruchomości inną drogą aniżeli ówczesną ul. [...]; 6) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej i stronniczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa analiza powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie powinno zostać uzupełnione, a następnie umorzone ze względu na jego bezcelowość; 7) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 720/24, w których wskazano, że "organ nie wyjaśnił rzeczywistej potrzeby zmiany numeracji budynku należącego do skarżącej. Powołanie się na faktyczny dojazd do budynku od strony ul. [...] przez działkę nienależącą do skarżącej, czy chęć uporządkowania i uregulowania przez Burmistrza i radnych układu komunikacyjnego i problemów komunikacyjnych nie uzasadnia w świetle przepisów prawa materialnego zmiany numeracji budynków przy ul. [...]". Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi stwierdzono, że zmiana adresu - wbrew temu co twierdzi organ – wiąże się z wieloma utrudnieniami. Mianowicie będzie źródłem zamieszania, które odczuwane będzie przez Skarżącą przez lata. Zwróciła również uwagę, że posiada rodzinę na całym świecie, której znany jest dotychczasowy adres. Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zawiadomienia nie dowodzi słuszności zmiany adresu. Nie może – w jej ocenie - o tym stanowić m.in. brak minimalnych parametrów drogi publicznej. Podniosła ponadto, że w przeciwieństwie do pozostałych osób, którym zmieniono adres, tylko ona nie ma bezpośredniego dostępu do ul. [...] lub ul. [...]. Jedyną drogą, do której przylega jej nieruchomość to ul. [...]. Właśnie i do tej ulicy historycznie została przyporządkowana jej działka. Zaznaczyła także, że organ nie może narzucić jej kierunku skomunikowania jej nieruchomości, tj. do ul. [...] lub ul. [...]. Ona sama zainteresowana jest dojazdem do ul. [...], co zostało jej uniemożliwione z powodu wygrodzenia nieruchomości sąsiedniej. Według Skarżącej, doszło w tej sytuacji do bezprawnego zajęcia pasa drogowego, co skutkować winno reakcją ze strony organu. Zasygnalizowała również, że zmiana adresu wiąże się z zamiarem likwidacji ul. [...], na co nie wyraża ona zgody. Takie działanie pozbawi jej nieruchomość dostępu do drogi publicznej i doprowadzi do znaczącego spadku jej wartości. W skardze zwrócono również uwagę, że organ nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w toku postępowania. Mianowicie nie umożliwiono jej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Niemniej jednak, zdaniem Skarżącej, czynność została podjęta bez wcześniejszych ustaleń i analiz. Zignorowano ponadto wytyczne wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 720/24. W orzeczeniu tym stwierdzono, że powołanie się na faktyczny dojazd do budynku od strony ul. [...] przez działkę nienależącą do Skarżącej, czy chęć uporządkowania i uregulowania przez Burmistrza układu komunikacyjnego i problemów komunikacyjnych nie uzasadnia w świetle przepisów prawa materialnego zmiany numeracji budynków przy ul. [...]. Skarżąca wyjaśniła, że powoływana przez Burmistrza petycja została złożona w 2021 r. i została negatywnie rozpatrzona przez Radę Miasta I.. Natomiast podkreśliła, że ul. [...] na chwilę obecną posiada status drogi publicznej i zaliczona jest do kategorii dróg gminnych. Zatem winien być zachowany dotychczasowy numer, ponieważ nieruchomość Skarżącej posiada wyłącznie dostęp do ul. [...]. Zaznaczyła, że likwidacja tej ulicy wiązałaby się z potrzebą zapewnienia innego dostępu dla jej nieruchomości do drogi publicznej. Musiałaby bowiem uzyskać zgodę właściciela działki sąsiedniej na przejazd przez jego posiadłość lub też uzyskać na drodze sądowej służebność drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 kwietnia 2025 r. Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym zawiadomieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała czynność materialno-techniczna Burmistrza Miasta I. polegająca na zmianie numeru porządkowego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa podlegała już kontroli sądowej. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 720/24 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku Skarżącej. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym, rozpatrując sprawę, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a) jest związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. W myśl bowiem powołanego wyżej przepisu, zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Sąd administracyjny nie wnika natomiast w materię objętą już zakresem wcześniejszych ocen. We wspomnianym orzeczeniu WSA wskazał, że kierując zawiadomienie do Skarżącej organ nie umotywował potrzeby dokonania zmiany numeru porządkowego budynku. Ponadto wyraził pogląd, że powołanie się na faktyczny dojazd do budynku od ul. [...] przez działkę nie należącą do Skarżącej, czy chęć uporządkowania i uregulowania przez Burmistrza i radnych Gminy I. układu komunikacyjnego i problemów komunikacyjnych nie uzasadnia w świetle przepisów prawa materialnego zmiany numeracji budynków przy ul. [...]. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać przyjdzie, że nadawanie i zmienianie numerów porządkowych budynków na nieruchomościach uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (dalej – r.e.m.a.). Zgodnie z art. 47a ust. 1 u.p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a u.p.g.k.). W myśl art. 47a ust. 5 u.p.g.k., kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Wskazany wcześniej organ administracji w przypadkach sprecyzowanych w § 9 r.e.m.a. dokonuje także z urzędu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany, co następuje w trybie czynności materialno-technicznej. Wśród tych przypadków wymienia się: 1) wystąpienie zmiany danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) nadanie nowego numeru porządkowego; 3) nadanie nazwy ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) ustalenie nowej urzędowej nazwy miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Burmistrz w uzasadnieniu zawiadomienia nie powołał się na żadną z przesłanek z § 9 r.e.m.a., której wystąpienie uzasadniałoby zmianę numeru porządkowego. Ponadto analiza treści wspomnianego dokumentu pozwala na stwierdzenie, że organ nie wykazał, aby wystąpiły okoliczności, które stanowiłyby o zasadności zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Pozostając przy argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza podkreślić należy, że osadza się ona na fakcie zmiany układu komunikacyjnego, w obszarze ul. [...] i ul. [...]. Mianowicie w procesie inwestycyjnym doprowadzono do zmiany przebiegu ul. [...] w ten sposób, że doprowadzono ją do ul. [...]. Fakt ten, jak również to, że rzeczywisty dojazd do działki Skarżącej odbywa się od strony ul. [...], nie może jednak stanowić o wystąpieniu podstaw do zmiany numeru porządkowego budynku Skarżącej. Kwestia ta została przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 720/24, a skład orzekający na mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany tym stanowiskiem. Poza tym dostrzec należy, że ul. [...] pozostaje drogą publiczną. Organ nie neguje tego faktu. W takim stanie rzeczy nadanie numeru porządkowego przypisanego do ul. [...] dla budynku położonego bezpośrednio przy ul. [...] pozbawione jest nie tylko podstaw prawnych, ale przede wszystkim prowadzi do utrudnienia wykorzystania takiego oznaczenia. Mianowicie nikt nie będzie poszukiwał budynku mającego adres przy ul. [...], który fizycznie zlokalizowany jest przy ul. [...]. Końcowo należy zasygnalizować, że wobec powyższych uchybień polegających na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 5 u.p.g.k. w związku z § 9 r.e.m.a. niecelowym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku Skarżącej. O kosztach postępowania w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm. - rozporządzenie) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł. Wynagrodzenie pełnomocniczki Skarżącej zostało ustalone na poziomie minimalnym. Nie uwzględniono zatem jej żądania w zakresie zasądzenia wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego w kwocie 4.000 zł brutto. Sąd uznał bowiem, że nie zaistniała żadna z okoliczności wymienionych w § 15 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim pełnomocniczka nie przyczyniła się do wyjaśnienia sprawy, która nota bene nie należy do spraw skomplikowanych. Jej udział w sprawie sprowadzał się jedynie do uczestnictwa w rozprawie, na której powtórzyła argumentację zawartą w osobistej skardze jej mocodawczyni. Sąd nie wliczył ponadto do kosztów postępowania sądowego opłat poniesionych z tytułu korespondencji związanej z niniejszym postępowaniem w wysokości 7,80 zł. Wynika to z faktu, że do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty związane z wniesieniem sprawy do sądu, ani też koszty korespondencji do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1531/15, LEX nr 1990132, a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 205).