II SA/Gl 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]roku, numer: [...], wydanym na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 123 w zw. z art. 31 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę hali magazynowo-produkcyjno-logistycznej wraz z zapleczem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, w M., na dz. nr [...], Gmina J., postanowił odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia "A" w M. do udziału w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego jest postępowaniem w swej istocie odrębnym od postępowania o wydanie decyzji środowiskowej i tylko wówczas, gdy w trakcje prowadzonego postępowania budowlanego zaistnieje potrzeba ponownej oceny oddziaływania na środowisko, organ jest zobowiązany przepisami do zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu. W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach (na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, na podstawie decyzji, jeżeli zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań decyzji środowiskowej lub jeśli konieczność ta wynika z decyzji środowiskowej). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "A", wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 w miejsce art. 28 ust. 4 p.b. Wskazano m. in., że właściwy organ nie może poprzestać na lakonicznych zapisach zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że w wielu aspektach jest zobowiązany do dokładnej analizy proponowanych rozwiązań, poprzez ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarzucono również naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a. Ograniczenie zastosowania art. 31 k.p.a. wynika z art. 28 ust. 3 p.b., który stanowi, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Możliwość zastosowania przepisu art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza jedynie art. 28 ust. 4 p.b. Na jego podstawie organizacja społeczna w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę może występować w postępowaniu administracyjnym na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a., gdy jest wymagany udział społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) oraz z uwzględnieniem treści art. 44 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Taki przypadek jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "A", które oparło swe zarzuty na treści art. 44 ust. 1. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 28 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie postanowień Starosty [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]; 2) uznanie Stowarzyszenia "A" z siedzibą w M. stroną w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że Stowarzyszenie "A" z siedzibą w M. jest stowarzyszeniem zwykłym zajmującym się ekologią, a w szczególności zagadnieniami związanymi z ochroną środowiska. W przypadku przedmiotowego postanowienia Starosty [...], pomimo wiedzy organów samorządowych o protestach społeczności lokalnej lekceważony jest udział społeczeństwa, co skutkuje zawiadamianiem, i to wybiórczo, właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora, zamiast dokładnego określenia kręgu podmiotów w zasięgu oddziaływania inwestycji. Stowarzyszenie proekologiczne jest uprawnione do występowania w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i to nie tylko w części przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także i potem, tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią m. in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a wśród nich art. 28 ust. 1 – 4 tej ustawy. Zgodnie z ich treścią roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 p.b.), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa (wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 972/16). W myśl art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona jest wyłącznie w ściśle określonych przypadkach: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy); 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy); 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Ma rację Wojewoda, że Stowarzyszenie "A" brało udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Wójta Gminy J. z [...]r., znak: [...] i decyzja SKO w Bielsku-Białej z [...] r., znak: [...]). Z treści tych decyzji nie wynika konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na obecnym etapie sprawy. O ponowną ocenę, jak ustalono, nie wystąpił również Inwestor. Organ, prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie stwierdził nadto, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej. Wyraźnie to zaznaczono w postanowieniu Starosty. Zatem postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Dodać należy, że we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...]r. oparto potrzebę uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego na facie, że Stowarzyszenie posiadło wiedzę, iż obydwie decyzje środowiskowe zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Te ewentualne naruszenia co najwyżej mogą być przedmiotem analiz w ramach kontroli decyzji środowiskowych, a nie pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, art. 28 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 31 §1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.