II SA/Gl 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r., przekazanym w dniu [...] r. przez Wójta Gminy G. do Starostwa Powiatowego w R., S. S. zwrócił się z żądaniem cyt.: "o przywrócenie pomiarów gruntów rolnych i lasu do wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r." tj. stanu użytków gruntowych działki nr 1 sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], odmówił aktualizacji informacji w ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem. Stwierdził, że wprowadzenie zmian do ewidencji odbyło się w wyniku procesu modernizacji ewidencji, której jednym z celów było przetworzenie dotychczasowych ewidencyjnych map analogowych do postaci numerycznej doprowadzając stan użytków gruntowych do zgodności z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dowody dot. zmiany rodzaju użytków na działce nr 1 wynikają z dokumentów źródłowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odwołaniu od tej decyzji S. S. zarzucił, że czynności dokonane w procesie modernizacji, dotyczące rodzaju użytków gruntowych (powiększenia powierzchni lasu z 0,3192 ha do 0,4531 ha) nie są zgodne ze stanem na gruncie, co mogłaby wykazać wizja lokalna i pomiar lasu i gruntów rolnych. Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako ŚWINGiK) decyzją z dnia [...] r. uchylił w/w decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa sprawa nie została dotychczas należycie wyjaśniona i rozważona. Polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy podczas oględzin w terenie, bądź prac terenowych organ zwrócił uwagę czy prawidłowo został oznaczony w ewidencji kształt użytku gruntowego Ls III. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przeprowadził w dniu [...]r. wizję w terenie w obecności właściciela gruntu. Z wizji sporządzono protokół oraz zdjęcia fotograficzne przedstawiające stan faktyczny zagospodarowania na przedmiotowej działce. Stwierdzono, że zasięg lasu nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej, w związku z tym przetworzenie ewidencyjnych map analogowych do postaci numerycznej podczas modernizacji ewidencji nie zostało wykonane przez wykonawcę prac modernizacyjnych zgodnie z danymi, którymi organ ewidencyjny wówczas dysponował. Wobec powyższego organ ewidencyjny zobowiązał tego wykonawcę do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej z ponownym rozliczeniem użytków gruntowych (korygującej zaistniały błąd), która umożliwi wprowadzenie zmiany danych ewidencyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Po dokonaniu tej korekty Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 1 obręb L. położonej w L., stanowiącej własność S. S., polegającej na wyeliminowaniu danych błędnych poprzez zmniejszenie użytku gruntowego Ls III o wartość 0,0600 ha (do powierzchni 0,3458 ha) i ujawnieniu użytku gruntowego Rv w obszarze 600 m2 lasu. W pozostałym zakresie orzekł zaś o odmowie aktualizacji zawartych w ewidencji informacji. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał Starosta [...] art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a, ust. 2b i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub p.g.k.), art. 104 i art. 268 a Kpa oraz załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., zwanego też dalej rozporządzeniem). W odwołaniu od tej decyzji S. S. zażądał ponownego pomiaru użytku lasu i gruntów rolnych oraz przywrócenia w ewidencji danych odnośnie tych użytków do stanu sprzed modernizacji. Podniósł, że obecnie ujawniona wcześniej w ewidencji łąka jest zajęta pod oczka wodne. Nawet gdyby jednak zaliczyć ją do lasu to łącznie jego powierzchnia powinna wynosić 3647 m2. ŚWINGiK w Katowicach odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 2 pkt 8 i art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia stwierdził, że do obowiązków starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą kwalifikację gruntów należy utrzymywanie tego operatu w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja ta, zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny zawiera informacje o gruntach dotyczące m.in. rodzajów użytków gruntowych. Z kolei zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych są numeryczne opisy konturów tych użytków oraz oznaczenia użytków gruntowych w granicach poszczególnych konturów. Przy czym, zgodnie z katalogiem obiektów ewidencji gruntów i budynków (załącznik nr 1a do rozporządzenia) przez kontur użytku gruntowego należy rozumieć ciągły obszar gruntu w granicach obrębu ewidencyjnego, wyodrębniony ze względu na faktyczny sposób użytkowania lub zagospodarowania, na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 6. Podkreślić należy również, że zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia numeryczne opisy konturów użytków gruntowych sporządza się na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez sytuacyjne pomiary geodezyjne należy rozumieć: geodezyjne pomiary terenowe, geodezyjne pomiary fotogrametryczne, geodezyjne pomiary kartometryczne (pomiar wykonywany na mapie analogowej lub jej skalibrowanym zobrazowaniu cyfrowym oraz na ortofotomapie). Zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych. Użytki gruntowe wykazane w ewidencji dzielą się na grupy określone w § 67 rozporządzenia, a szczegółowe zaliczenie gruntów do poszczególnych grup opisane jest w § 68 i w załączniku nr 6 rozporządzenia. Dalej powołując się na art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.) organ odwoławczy podniósł, że lasem w pojęciu tej ustawy może być również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Zgodnie też z art. 20 ust. 2 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy ŚWINGiK stwierdził, że żądanie odwołującego się dotyczyło przywrócenia stanu rodzajów użytków gruntowych w zakresie gruntów rolnych i lasu do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na jego działce nr 1 (jednostka rej. gruntu nr [...]) przed modernizacją ewidencji ujawnione były użytki gruntowe: lasy, łąki trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty orne o łącznej powierzchni 1,3753 ha. W procesie modernizacji wykonawca prac przetworzył dotychczasowe ewidencyjne mapy analogowe do postaci numerycznej, w wyniku tych czynności zostały zmienione użytki gruntowe, ich rodzaj i powierzchnia. Dla opisanych zmian sporządzony został wykaz zmian danych ewidencyjnych, z którego wynika, iż m.in. łąka trwała oznaczona symbolem "ŁIV" (o pow. 0,0455 ha) została zmieniona na użytek gruntowy las "LsIV" (pow. 0,0473 ha), a także użytek gruntowy "RV" (pow. 0,0600 ha) został przypisany do użytku gruntowego "las" w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego wizję w terenie w obecności odwołującego się z której został sporządzony protokół i zdjęcia fotograficzne obrazujące m.in. kontury użytku gruntowego w postaci lasu. Zdaniem ŚWINGiK dokumentacja sporządzona w wyniku wizji na gruncie – dot. kształtu konturu lasu przy zachodniej granicy działki – koreluje z: analogową mapą ewidencyjną, na której kolorem zielonym przedstawiono kontur lasu "LsIII", uproszczonym planem urządzania lasu, kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 – z dnia [...] r. – z podkładem ortofotomapy, która została wykonana w okresie, gdy drzewostan pozbawiony był liści. Powyższe dowody wskazują, że wąski pas gruntu przy zachodniej granicy przedmiotowej działki jest gruntem ornym (rolą), a "linia" pni drzew przy gruncie na podkładzie ortofotomapy potwierdza, że zasięg lasu nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej (wykazanej w operacie ewidencyjnym), jak zostało to ujawnione w ramach przeprowadzonej modernizacji. Zatem w pracach modernizacyjnych użytek gruntowy "Ls" został błędnie powiększony kosztem użytku gruntowego "RV" do granicy działki nr 1. Błąd ten został skorygowany przez wykonawcę prac modernizacyjnych w poprawionej dokumentacji geodezyjnej z ponownym rozliczeniem użytków gruntowych. Wykonawca sporządził dokumentację, zawartą w aktach sprawy: wykaz zmian danych ewidencyjnych i mapę uzupełniającą w skali 1:1000 dla działki nr 1, która przedstawia zmniejszony zasięg użytku lasu oznaczonego "LsIII" i ujęty ponownie rolny użytek gruntowy "RV". Opracowana dokumentacja została przyjęta do pzgik w dniu [...] r. pod numerem [...]. Powierzchnie zmienionych użytków gruntowych zostały obliczone w państwowym układzie współrzędnych prostokątnych płaskich "układ 2000" na podstawie wektoryzacji ww. ewidencyjnej mapy analogowej – z naniesionymi konturami koloru zielonego (pomiar kartometryczny dopuszczalny w zakresie konturów użytków gruntowych). W wyniku powyższych działań wykazany zasięg użytków gruntowych jest zdaniem organu odwoławczego zgodny ze stanem przedstawionym na ewidencyjnej mapie analogowej z naniesionymi konturami użytku/klasyfikacji przed modernizacją, a także zgodny z uproszczonym planem urządzania lasu, a sporządzony wykaz zmian danych ewidencyjnych przedstawia prawidłowe powierzchnie poszczególnych konturów użytków gruntowych. Przyjęta dokumentacja geodezyjna korygująca błąd zaistniały podczas modernizacji, pozwala w obecnym stanie prawnym doprowadzić operat ewidencyjny do zgodności z materiałami źródłowymi, eliminując błędne dane wykazane w procesie modernizacji (zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W tej sytuacji brak jest zdaniem ŚWINBGiK podstaw do uwzględnienia żądania odwołującego się dokonania pomiaru na "miejscu" lasu i gruntów rolnych (w tym łąki trwałej obecnie zajętej przez las). W tym bowiem względzie stan wpisów w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z materiałami źródłowymi, znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególności brak jest podstaw do dalszego zmniejszenia powierzchni konturu lasu o obszar zaliczany wcześniej do łąki trwałej (pierwotne oznaczenie ŁIV). Obszar lasu i tej pierwotnej łąki na analogicznej mapie ewidencyjnej jest bowiem wyraźnie zaznaczony konturem koloru zielonego, jako przynależny do użytku gruntowego las o klasie bonitacyjnej II i IV. Zatem analogowa mapa ewidencyjna (materiał źródłowy w p.z.gik) już przed modernizacją ewidencji taki stan przedstawiała. Również z zalegającego w aktach sprawy uproszczonego planu urządzenia lasu na lata 2008-2017 wynika, że obszar ten jest wykazany w tym planie jako las. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINGiK w Katowicach S. S. wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej jego działki i "sądowy" jej pomiar. Zarzucił, że w czasie modernizacji ewidencji w [...]r. nie dokonano pomiaru lasu i gruntów rolnych zwiększając powierzchnię lasu o grunty rolne i sad (o powierzchnię 0,0884 ha). Jego zdaniem lasu jest niewątpliwie mniej niż 4500 m2. W odpowiedzi na skargę ŚWINGiK w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że ujawnione w ewidencji w następstwie jej modernizacji oraz dokonanej w toku postępowania w niniejszej sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego (korygującego błąd przy zaliczeniu do lasu 600m2 gruntu rolnego Rv) dane odnośnie działki skarżącego zostały wprowadzone w oparciu o sytuacyjne pomiary geodezyjne w postaci geodezyjnych pomiarów kartometrycznych (pomiar wykonany na mapie analogowej). Przetworzenie ewidencyjnej mapy analogowej (z naniesionymi konturami użytku/klasyfikacji) w procesie modernizacji do postaci cyfrowej w celu aktualizacji użytków gruntowych łącznie z późniejszą dokumentacją geodezyjną (korygującą zaistniały błąd w tej modernizacji) zasadniczo poskutkowało zmniejszeniem powierzchni użytku gruntowego "Ls" w ewidencji gruntów i budynków do pow. 0,3931 ha (w tym LsIII i LsIV) w działce nr 1. Wyliczenia pola powierzchni wskazują na zwiększenie użytku gruntowego Ls o wartość 0,0284 ha w odniesieniu do stanu sprzed modernizacji (łącznie użytki gruntowe LsIII i ŁIV). Powiększenie użytku gruntowego Ls o wartość 0,0284 ha było działaniem prawidłowym wynikającym z procesu modernizacji ewidencji, w ramach którego obliczono analitycznie (ze współrzędnych) pola użytków gruntowych i wyrównano ich powierzchnię do pow. działki ewidencyjnej nr 1 – zgodnie z § 68 ust. 3 rozp. o standardach. W zatytułowanym "Pozew" piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wniósł dodatkowo o zasądzenie na jego rzecz od organów obu instancji wskazanych kosztów sądowych oraz po 1000 zł zadośćuczynienia. Ponownie zakwestionował powierzchnię użytku leśnego "w rozmiarze 4531 m2", a dodatkowo gruntu zabudowanego do którego bezprawnie zaliczono sad i przydomowy ogródek. Na rozprawie sądowej w dniu 19 września 2018 r. pełnomocnik organu na pytanie Sądu oświadczył, że w procesie modernizacji została przeniesiona do postaci cyfrowej treść istniejącej wcześniej mapy analogowej. Powstałe w następstwie tego różnice w powierzchni lasu, wynikają z metody pomiaru na mapie, która przy metodzie cyfrowej daje jednoznaczne wyniki. Podniósł też, że nie ma wymogu aby przy modernizacji dokonywać pomiarów w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W zaskarżonej decyzji szczegółowo powołano podstawę materialnoprawną jej podjęcia oraz zawarto wyczerpujące motywy dokonanych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wprowadzonych w ewidencji, w wyniku jej modernizacji, danych odnośnie poszczególnych wchodzących w obszar działki skarżącego nr 1 użytków. Również zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że ujawnione ostatecznie po modernizacji i aktualizacji operatu ewidencyjnego (w następstwie skorygowania błędu w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji – na podstawie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) powierzchnie poszczególnych użytków gruntowych zostały ustalone niezgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Jak to bowiem stwierdził ŚWINGiK w zaskarżonej decyzji numeryczne opisy tych poszczególnych konturów zostały zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia sporządzone na podstawie wyników sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych w postaci geodezyjnych pomiarów kartometrycznych (pomiar wykonany na mapie analogowej), co jest zgodne z § 5 ust. 1 pkt 3 powołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. Wynika z tych przepisów, że dla dokonania modernizacji nie jest wymagane dokonanie pomiarów w terenie, czego domaga się skarżący. Wystarczające i dopuszczalne było, co stwierdził pełnomocnik organu na rozprawie sądowej, przeniesienie do postaci cyfrowej istniejącej wcześniej mapy analogowej. Tym samym wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety nie mógł zostać przez organy orzekające uwzględniony, zwłaszcza gdy nie naprowadził on żadnych okoliczności podważających w dostateczny sposób ostatecznie przyjęte do ewidencji wyliczenia co do konturów powierzchni poszczególnych użytków. Wbrew twierdzeniom skarżącego obszar ostatecznie ujawnionych na jego działce użytków leśnych obejmuje powierzchnię 0,3931 ha (w tym LsIII 0,3458 ha i LsIV 0,0473 ha), a nie jak twierdzi około 0,4500 ha. Co do przedmiotowej powierzchni użytków leśnych organy musiały wziąć pod uwagę obowiązujący uproszczony plan zagospodarowania lasu, a to w związku z treścią art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Wynika zaś z niego (karta 35 akt organu pierwszej instancji), że jest nim objęta również ta część (północna) działki skarżącego, która w ewidencji przed jej modernizacją była ujawniona jako łąka (ŁIV o pow. 455.). Jako las ta część działki była przy tym zaznaczona już przed modernizacją na analogowej mapie ewidencyjnej (karta 37 akt adm.), czego skarżący nie podważył. Zatem ostatecznie w wyniku modernizacji powierzchnia użytków leśnych uległa zwiększeniu jedynie o 284 m2, co jest następstwem dokładniejszej metody pomiaru map, w wyniku przetworzenia ewidencyjnej mapy analogowej do dającej jednoznaczne wyniki (tak pełn. organu na rozprawie sądowej) postaci cyfrowej. Gdy zaś chodzi o podniesioną dopiero w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...]r. kwestię powierzchni gruntu zabudowanego to wbrew jego stanowisku po modernizacji uległa ona zmniejszeniu do 1789 m2 (z powierzchni 1824 m2 przed modernizacją). Zaliczenie do tej powierzchni sadu i przydomowego ogródka jest przy tym zgodne z przytoczoną w zaskarżonej decyzji (strona 4) treścią załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.. W konsekwencji w związku z treścią art. 200 tej ustawy nie było też podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Przepisy przedmiotowej ustawy nie przewidują też możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego zadośćuczynienia i to nawet w przypadku uwzględniania skargi. ec