II SA/Gl 41/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz "A" S.A. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/GL 41/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wójt Gminy G. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie stacji kolejowej G. na posterunek odgałęźny w P. oraz decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy G. podniósł, iż na skutek podania "A" S.A. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej powyżej wskazanymi decyzjami. W uzasadnieniu wniesionego podania o wznowienie "A" S.A. podniosła, iż została pominięta w postępowaniu związanym z wydaniem powyższych decyzji pomimo, że jest użytkownikiem wieczystym działek gruntowych sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność PKP, na których będą prowadzone prace. Ponadto nie został uwzględniony fakt, iż strona skarżąca jest właścicielem ruchomości uzbrojonej rozjazdem nr [...] i wykolejnicą zabezpieczającą tor nr [...] sterowaną napędem elektrycznym z nastawni "[...]" oraz posiada tam rampę rozładunkową stanowiącą integralną część stacji G.. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nakazano uzgodnienia rozwiązań projektowych z "A" S.A. Powyższym nie zapewniono kopalni prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w myśl art. 28 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów "A" S.A. Wójt Gminy G. podniósł, iż zarzut nie zawiadomienia kopalni ona etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny albowiem z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynikało, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza interesu prawnego skarżącej kopalni. Roboty miały być planowane na działkach stanowiących własność PKP, Gminy i Starosty. Polegać miały wyłącznie na rozbiórce, na które zgodnie z Prawem budowlanym nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia, iż strona skarżąca jest właścicielem ruchomości uzbrojonej rozjazdem nr [...] i wykolejnicą zabezpieczającą tor nr [...] sterowaną napędem elektrycznym z nastawni "[...]" oraz posiada tam rampę rozładunkową stanowiącą integralną część stacji G. nie należy do kompetencji Wójta Gminy, ponieważ własność poszczególnych rzeczy ruchomych znajdujących się na nieruchomości nie jest przedmiotem rozpatrywania przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W wydanej decyzji nie nakazano uzgodnienia rozwiązań projektowych z "A" S.A. ponieważ nie wynikało to z zapisu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Inwestor przedmiotowej inwestycji – "B" w odpowiedzi na postanowienie o wznowieniu postępowania podniosła, iż skarga jest bezzasadna. Decyzja o zmianie stacji G. na posterunek odgałęźny zapadła w [...] r. Na dowód powyższego dołączył pismo Dyrekcji Infrastruktury Kolejowej w W.. Ponadto przedmiotowa inwestycja jest realizowana od [...] 2004 r., gdyż Wojewoda [...] odmówił uchylenia zaskarżonej przez "A" S.A. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego do Wójta Gminy G. wpłynęło pismo "A" S.A. z dnia [...] 2003 r. w sprawie przejęcia terenu pod punkt rozładunkowy na rzecz gminy G.. Wymienione w piśmie działki stały się zbędne dla kopalni. Działki te stanowią obecnie przedmiot złożonego przez kopalnie wniosku. Od powyższej decyzji "A" S.A. odwołała się, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.. W uzasadnieniu odwołania kopalnia podniosła, iż dokonana przez Wójta Gminy G. interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była błędna. Strona skarżąca zarzuciła, iż właściciel całej infrastruktury kolejowej – PKP, nie powiadomił inwestora - "B" o istnieniu na tym terenie ruchomości stanowiącej własność "A" S.A. Zdaniem skarżącej kopalni żądanie mijanki torowej przy przebudowie stacji G. przez pozostawienie układu rozjazdów w miejscu obecnego włączenia toru dojazdowego do "A" S.A. nie wpłynie na koszty inwestycyjne. Brak mijanki spowoduje utrudnienia ruchu kolejowego na szlaku od stacji "[...]" do posterunku odgałęźnego "[...]", co spowoduje istotne naruszenie interesów "A" S.A. Obecnie czynione kroki w celu przekazania na rzecz gminy G. terenów kopalni na stacji G. nie zmieniają faktu, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kopalnia była pełnoprawnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowych terenów. Decyzją z dnia [...] r. , Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1, art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 1, art. 17, art. 18 ust.1, art. 21 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. z 1994r., Nr 122, poz.593 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podniesione przez "A" S.A. zarzuty są nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi promesę, w której określa się niezbędne informacje dotyczące planowanej inwestycji wiążące dla inwestora oraz organu wydającego pozwolenie budowlane. Określa ona także niezbędne informacje dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które zostały zamieszczone w punkcie [...] decyzji z dnia [...] r., Nr [...]. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonano uzgodnień z Okręgowym Urzędem Górniczym. W uzasadnieniu postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r. podniesiono, iż rozpoznania sytuacji geologiczno – górniczej dokonano na podstawie opinii "B", wypowiedzi "A" S.A. oraz wypowiedzi "C". Treść uzgodnienia zamieszczono w punkcie [...] decyzji nr [...] z dnia [...] r. W kwestii braku mijanki przy przebudowie stacji G., Kolegium stwierdziło, że zarzut jest bezprzedmiotowy bowiem dotyczy zdarzenia przyszłego i niepewnego, które nie podlega ocenie Kolegium. "A" S.A. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż nie zapewniono jej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony zgodnie z art.28 k.p.a. Nie została bowiem powiadomiona o toczącym się postępowaniu na etapie wydawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej przebudowy stacji G.. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nakazano uzgodnienia rozwiązań projektowych z "A" S.A. Ponadto nie został uwzględniony fakt, iż strona skarżąca jest właścicielem ruchomości uzbrojonej rozjazdem nr [...] i wykolejnicą zabezpieczającą tor nr [...] sterowaną napędem elektrycznym z nastawni "[...]" oraz posiada tam rampę rozładunkową stanowiącą integralną część stacji G.. Między nastawniami "[...]" stacji G. "[...]" i posterunkiem pomocniczym "[...]" bocznicy "A" S.A. istnieją czynne urządzenia sterowania ruchem kolejowym i łączności zapowiadawczej niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Zbieranie opinii górniczo – geologicznych przez Okręgowy Urząd Górniczy w G. dotyczyło tylko i wyłącznie rozpoznania na jakim terenie obszaru górniczego znajduje się przedmiotowa inwestycja i nie stanowi uzgodnienia ze skarżącą spółką. Przedsięwzięcie polegające na powstaniu posterunku odgałęźnego G. prowadzone w sposób określony zaskarżoną decyzją spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wyeliminowania włączenia i likwidacji łącznicy "A" S.A. w stacji G., zmniejszenie ilości i czasochłonności zamknięć torowych, niemożność postoju maszyn i taboru kolejowego oraz niemożność wykonywania prac manewrowych na tym posterunku., a także brak mijanki umożliwiającej jazdę pociągów po jednym torze. Ponadto kopalnia poniesie wymierne straty wynikające ze zmiany organizacji procesu załadunku [...]. W związku z powyższym "A" S.A. wniosła o ponowne podjęcie i wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy stacji G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do przedstawionej przez stronę skarżącą, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Kolegium stwierdza, że dotyczy on odrębnego postępowania w sprawie nie należącej do jego kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych przyczyn niż określone w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego opiera wznowienie postępowania administracyjnego na dwóch przesłankach: 1) rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i 2) wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia O ile pierwsza z dwóch przesłanek została w rozpatrywanej sprawie spełniona ( wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzja ostateczną) , to zaistnienie drugiej przesłanki może zostać stwierdzone dopiero w toku podjętego na nowo postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nastąpiło w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] r. Nr [...], gdyż wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty powinna być przeprowadzona w trakcie merytorycznej oceny materiału sprawy. Przyjmując, że celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną należy uznać, że granice tego postępowania będzie wyznaczać tożsamość sprawy administracyjnej, a organ administracyjny powinien rozstrzygnąć na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, przy zastosowaniu tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Skoro doszło do wznowienia postępowania, to skarżąca miała prawo, ale i interes prawny do czynnego udziału w toku wznowionego postępowania, łącznie z torpedowaniem czynności procesowych i dowodów przeprowadzonych w sprawie. Ocena zaś tego interesu prawnego nie może odnosić się tylko do etapu wznowienia postępowania i być negatywna, gdyż akurat w tej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, według organu potwierdza, że inwestycja nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i nie ma na nie wpływu, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi jedynie promesę dla inwestora. Tym samym organ wywiódł wniosek, że "A" S.A. nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu. Wniosek taki byłby uprawniony jedynie po przeprowadzeniu pełnego postępowania z możliwością wypowiedzenia się strony i zgłaszania stosownych dowodów. Trudno też podzielić stanowisko organów o przeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania z udziałem strony po wydaniu formalnego postanowienia o wznowieniu postępowania. W sprawie niniejszej z uwagi na powołaną podstawę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) organ administracji nie był już uprawniony do badania w dalszym toku postępowania przymiotu strony. Stanowisko powyższe potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA 4127 / 2003 w wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. wyraził następujący pogląd: " Jeżeli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o wznowieniu postępowania ze wskazaniem, że przyczyną wznowienia jest brak udziału strony zgłaszającej wniosek o wznowienie postępowania, to organ pozbawiony jest możliwości badania przymiotu strony wnioskodawcy w dalszym etapie postępowania wznowieniowego". W zaistniałej, w sprawie niniejszej sytuacji prawnej skarżącej, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydaje się, że jedynie możliwą podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej po jej w wznowieniu na skutek wniosku "A" S.A. była by decyzja oparta na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. , oczywiście po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy. Wyrażony pogląd znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 968 / 99 ( Wspólnota 2001/39/48 ) , w którego tezach czytamy: " I. W razie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału jednej ze stron bez jej winy należy uchylić kwestionowaną w postępowaniu decyzję w całości. Uchylenie decyzji tylko w części odnoszącej się do strony, bez udziału której postępowanie przeprowadzono i zakończono je kwestionowaną decyzją, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). II. Orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy, również podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." . Nie wyjaśnienie przez organ okoliczności odnoszących się do materialnoprawnej strony decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podniesionych wyżej i nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego, stanowi również naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , które z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie organ nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia i nie dokonał analizy prawnej wskazanej przez siebie podstawy prawnej. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy również zauważyć, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu co do zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca "A" S.A. nie uprawdopodobniła zachowania wymaganego terminu 30 dniowego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest to wprawdzie przedmiotem niniejszego postępowania, choć organ uznał wniosek za zasadny i wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 , nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny wziąć pod rozwagę wywody i wskazania zawarte w rozważaniach niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy G. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.